Responsibilities related to the definition of mountain activities and the related contractual types: responsibility of the ski slope managers and facilities, user responsibility.

Concession and authorization: liability as a cause of control and revocation powers.

Public administration ordinance powers; emergency management.

The off-piste and the de facto track, in light of the principles of trust and good faith.

Il tema della sicurezza in montagna, e delle connesse responsabilità, apre una complessità di indagine giuridica che è possibile avvertire in tutta la sua estensione man mano che ci si avventura nei meandri della materia. Pur con inevitabile approssimazione (dato che ogni tema offre lo spunto per ricerche che richiederebbero ognuna uno studio approfondito), mi pare che esso possa essere affrontato inquadrandolo nei seguenti settori: l’ordinaria attività di realizzazione e di gestione degli impianti, delle piste e delle attività di montagna, con i connessi poteri amministrativi e obblighi dei gestori e le problematiche connesse alla definizione dell’attività stessa in termini di servizio pubblico; la gestione delle emergenze, con il sistema degli strumenti giuridici per affrontarle; la responsabilità del gestore e la libertà dello sciatore, tra obbligo e autodeterminazione. Queste riflessioni saranno svolte con l’ottica di chi si occupa di diritto amministrativo, e con particolare riferimento al sistema della speciale autonomia provinciale di Trento e Bolzano; ma anche sotto questo angolo di visuale i temi affrontati intersecano profili di diritto costituzionale, civile, penale e anche comunitario, dato che il tema della sicurezza è oggetto di una specifica direttiva comunitaria (la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 marzo 2000, n. 2000/9/CE).

SOMMARIO:

1. L’ordinaria attività di realizzazione e di gestione - 1.1. Obblighi e responsabilità del concessionario - 1.2. La responsabilità del vettore - 1.3. La responsabilità per incidenti durante la discesa - 2. La gestione delle emergenze - 3. Tra libertà e responsabilità. Il fuoripista [10] - 3.1. I vari tipi di fuoripista e il relativo riparto della responsabilità - 3.1.1. Il fuoripista involontario e inconsapevole - 3.1.2. Il fuoripista inconsapevole, ma volontario - 3.1.3. Il fuoripista consapevole e volontario [14] - NOTE

1. L’ordinaria attività di realizzazione e di gestione

Va innanzitutto puntualizzato che il servizio di trasporto su impianti di risalita [1] è, come si è detto, un servizio pubblico: la legge provinciale di Trento 21 aprile 1987 n. 7, dedicata alla disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci, specifica, all’art. 8, commi 4, 5 e 6, che «sono considerate in servizio pubblico tutte le linee funiviarie, ad eccezione di quelle utilizzate gratuitamente ed esclusivamente dal proprietario, dai suoi congiunti, dal personale di servizio, da ospiti occasionali e dalle persone che devono servirsi occasionalmente della linea per fini di assistenza medica, di sicurezza pubblica o simili. Non sono considerate in servizio pubblico le linee funiviarie realizzate mediante impianti scioviari di tipo spostabile, leggero, ad uso esclusivo e gratuito per lo sci agonistico. Sono considerate in ogni caso in servizio pubblico le linee destinate al trasporto dei clienti degli alberghi, degli appartenenti a convitti, collegi e comunità in genere e degli allievi delle scuole di sci, anche se gestite dai titolari dei rispettivi esercizi». Correlativamente alla qualificazione di servizio pubblico, la gestione degli impianti di risalita come sopra definiti è normalmente attribuita mediante concessione, da parte della Provincia, come specifica l’art. 8 della legge in discorso, o del Comune o della Comunità montana, ma può anche rimanere nella competenza dell’ente pubblico, mediante diverse forme, dirette o indirette, la cui indagine apre uno dei campi sconfinati ai quali ho fatto cenno. Per rimanere nell’ambito del procedimento concessorio, esso è regolato, nel rispetto delle regole del confronto comparativo, dalla suddetta legge provinciale e dal relativo regolamento di esecuzione (decreto del Presidente della Giunta provinciale 22 settembre 1987, n. 11), il quale detta regole dettagliatissime sul procedimento e sulle competenze anche circa la vigilanza e la sicurezza. Qui sia consentito riassumere le principali evidenze: l’individuazione del tracciato dell’impianto, che necessita di una specifica autorizzazione per l’apprestamento della pista e per il suo esercizio, comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e di urgenza e indifferibilità dei lavori; la concessione sostituisce ogni altro provvedimento di competenza provinciale ai fini della realizzazione della [continua ..]

1.1. Obblighi e responsabilità del concessionario

Qui si verifica un primo snodo di raccordo con il sistema proprio del diritto civile, dato che le inadempienze contrattuali rifluiscono sul provvedimento concessorio e possono determinare la revoca del provvedimento, e che, per definire l’inadempimento del gestore (dell’impianto di risalita e della pista di discesa), è necessario indagare l’am­bito degli obblighi e delle connesse responsabilità: al giudice amministrativo, al quale è demandato in via di giurisdizione esclusiva la cognizione circa la legittimità della revoca della concessione (o, con identici effetti, della risoluzione per inadempimento della convenzione allegata al provvedimento concessorio), spetta quindi stabilire se il gestore sia o meno venuto meno alle obbligazioni che gli competono, dettagliate dalla legge 24 dicembre 2003, n. 363 (“Norme in materia di sicurezza nella pratica degli sport invernali da discesa e da fondo”) e, nella provincia di Trento, dalla citata legge provinciale n. 7 del 1987. La risposta presuppone l’indagine circa la definizione dei contratti che obbligano il gestore. Gli accordi tra gestore di impianti di risalita e utente hanno profili peculiari, dato che al gestore dell’impianto di risalita sono imputati anche gli obblighi inerenti alla sua posizione di «gestore dell’area sciabile attrezzata», figura individuata, in sintonia con l’elaborazione di dottrina e giurisprudenza, dalla legge n. 363/2003 e che postula la coincidenza soggettiva tra esercente l’impianto di risalita e gestore delle piste da discesa, rendendo i gestori civilmente responsabili della regolarità e della sicurezza del­l’esercizio delle piste. La responsabilità dei gestori per i danni patiti dallo sciatore a causa dei vizi e della cattiva manutenzione della pista di discesa ha natura contrattuale derivante dall’acqui­sto del titolo di risalita, ma si applica indipendentemente dalla circostanza che lo sciatore abbia o meno usufruito dell’impianto di risalita. L’art. 3, comma 1, legge n. 363/2003 dispone, infatti, che i gestori delle aree sciabili innevate devono assicurare a tutti gli utenti la pratica delle attività sportive e ricreative in condizioni di sicurezza, provvedendo alla messa in sicurezza delle piste secondo quanto stabilito dalle regioni, con l’obbligo, in particolare, di proteggere gli utenti da ostacoli presenti [continua ..]

1.2. La responsabilità del vettore

Per quanto riguarda la responsabilità nella fase di salita, è pacifico in giurisprudenza che essa sussiste non soltanto allorché il sinistro sia avvenuto «a causa», ma anche quando esso si sia verificato semplicemente «in occasione» del trasporto: in altri termini, per sinistri che colpiscono la persona del viaggiatore «durante il viaggio», devono intendersi anche quelli che avvengono durante le operazioni di preparazione e accessorie, quali la risalita e la discesa dal mezzo, sempreché sussista nesso di causalità tra dette operazioni. Come la giurisprudenza ha chiarito, nel trasporto eseguito con mezzo in continuo movimento la particolare responsabilità del vettore, di cui all’art. 1681 c.c., si protrae anche dopo che il viaggiatore si è staccato materialmente dal veicolo, fino a quando vengono meno gli effetti residui del moto impressogli dal mezzo (così Cass. civ., 13 gennaio 1993, n. 356; vedi anche, per tutte, Tar Torino, 4 marzo 2015, n. 404). Attiene sicuramente agli obblighi essenziali del gestore l’allestimento di una struttura organizzativa che curi il soccorso e il trasporto in tempi ragionevoli degli infortunati lungo le piste (art. 3, comma 2, legge n. 363/2003); nello schema generale del contratto di trasporto, l’obbligazione principale del vettore non assume soltanto le forme della esecuzione del trasporto inteso nella sua nuda materialità, ma abbraccia necessariamente l’obbligazione di protezione (o di salvaguardia) dell’integrità personale del creditore. Peraltro, il contratto che lega l’utente al gestore dell’impianto è stato più recentemente definito come contratto atipico, soprattutto con riferimento all’impianto di sciovia, dove il passeggero non è affidato al vettore (come nel contratto di trasporto), ma deve partecipare alle operazioni di trasferimento da valle a monte in maniera attiva e continuativa: l’indagine circa il riparto delle relative responsabilità e delle connesse colpe dovrà, quindi, tener conto delle peculiarità di questo particolare tipo contrattuale.

1.3. La responsabilità per incidenti durante la discesa

Per quanto riguarda la discesa, ai sensi della legge n. 363/2003 la causa del contratto tra gestore e utente è la fruizione (in sicurezza) delle aree sciabili attrezzate, e quindi l’oggetto ricomprende anche l’obbligo di mantenere in sicurezza la pista di discesa con l’osservanza delle norme vigenti in materia di sicurezza e corretta conduzione delle attrezzature, a garanzia della incolumità dell’utenza. Tali obbligazioni vanno valutate, come si è detto, alla luce dei principi predicati dagli artt. 2050 (responsabilità per l’esercizio di attività pericolose) e/o 2051 (danno cagionato da cosa in custodia) e implicano, come si è detto, la responsabilità aggravata del gestore. L’inadempienza a tutte queste obbligazioni, e a quelle ulteriori specificate dalla legge e dalla convezione che accede al provvedimento concessorio, non solo comporta la responsabilità civile verso il danneggiato, e penale se costituisce evento di reato, eventualmente colposo, ma configura un preciso inadempimento della convenzione, apprezzabile al fine della risoluzione della stessa e della conseguente revoca della con­cessione. Diverso è il tipo di responsabilità per gli incidenti causati non per violazione del­l’obbligo di messa in sicurezza della pista, ma dal comportamento scorretto dell’uten­te. La giurisprudenza (Cass. civ., 22 ottobre 2014, n. 22344) ha stabilito che il gestore risponde del danno derivato a terzi non solo quando debba attivarsi per impedire l’evento in base a una norma specifica o a un rapporto contrattuale, ma anche quando, secondo le circostanze del caso concreto, insorgano a suo carico, per il principio di solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost., doveri e regole di azione la cui inosservanza integra un’omissione imputabile. Ne consegue che il gestore non è tenuto, di norma, a vigilare sulla condotta dei singoli utenti, attese la natura intrinsecamente pericolosa dell’attività sportiva esercitata sulle piste da sci, le dimensioni solitamente ragguardevoli di queste ultime, nonché la normale imprevedibilità anche per la contestuale incidenza di fattori naturali non governabili dal gestore, salvo che sia provata l’intervenuta segnalazione dell’anomalo comportamento dello sciatore, ovvero la diretta percezione di tale comportamento da parte degli addetti [continua ..]

2. La gestione delle emergenze

La gestione delle emergenze va, innanzitutto, inquadrata nel tema della protezione civile, alla quale è dedicato il d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, recante il codice ad essa dedicato, che abroga la previgente legge 24 febbraio 1992, n. 225: ma le norme del codice non sono applicabili fino all’entrata in vigore delle disposizioni attuative. A livello provinciale la materia, che ricade nella potestà legislativa concorrente e quindi deve rispettare i principi fondamentali di quella nazionale, è regolata dalla legge prov. 1 luglio 2011, n. 9, che configura un complicato sistema di competenze e di organismi, parcellizzando e segmentando le relative funzioni [8]. Riassumendo, per quanto possibile, i punti più rilevanti concernono le competenze del Comune nell’adottare le misure organizzative necessarie a garantire l’im­mediato ripristino dei servizi pubblici di propria competenza e la riparazione delle strutture ad essi funzionali, danneggiati a seguito delle calamità, e a realizzare i lavori di somma urgenza e gli interventi tecnici urgenti locali di soccorso pubblico e di assistenza tecnica e logistica alle popolazioni per la gestione delle emergenze (art. 8 legge prov. cit.). La legge ribadisce la funzione del sindaco e del presidente della provincia come autorità di protezione civile, ai quali è demandato il potere di ordinanza. In particolare, il sindaco è l’autorità di protezione civile comunale, che, al verificarsi di un’emergenza, deve informare la centrale unica di emergenza e intervenire secondo quanto previsto dal piano di protezione civile comunale, avvalendosi dei corpi volontari nonché delle altre risorse organizzative umane e strumentali (art. 35) e della commissione locale valanghe prevista dall’art. 42. La conferma del sindaco quale autorità di protezione civile comporta due conseguenze fondamentali: innanzitutto, in tale qualità, egli dispone del potere di ordinanza riconosciutogli e regolato dalla legge, e quindi, in tale veste, egli agisce in forza di un potere nominativamente previsto; ma ciò non elide il potere di ordinanza innominato e residuale in base all’art. 54, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, che, al comma 4, recita: «Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali [continua ..]

3. Tra libertà e responsabilità. Il fuoripista [10]

Il tema del fuoripista pone, innanzitutto, l’esigenza della definizione della nozione di «pista», vale a dire della delimitazione giuridicamente rilevante dei confini dell’area sciabile che il gestore è tenuto a curare per segnalare in modo inequivoco agli utenti dove termina l’ambito spaziale soggetto agli obblighi di sicurezza che gli competono in forza dell’art. 3 della legge n. 363/2003. L’art. 17 di tale legge ancora la nozione di percorso fuori pista all’area comunque servita dall’impianto, laddove recita «il concessionario e il gestore degli impianti di risalita non sono responsabili degli incidenti che possono verificarsi nei percorsi fuori pista serviti dagli impianti medesimi»: la norma non definisce, quindi, ma presuppone, la nozione di «pista», e vale a definire solo il concetto di «area sciabile», che comprende sia l’impianto di risalita che le varie tipologie di pista. Più dettagliata è la legislazione regionale e provinciale. Nella provincia autonoma di Trento l’art. 49-bis della legge provinciale n. 7/1987, introdotto dalla legge provinciale 23 ottobre 1914, n. 11, prescrive che il titolare dell’autorizzazione delimiti lateralmente il tracciato della pista; a sua volta, il decreto del Presidente della Giunta provinciale 22 settembre 1987, n. 11, recante regolamento per l’esecuzione della legge provinciale n. 7 del 1987, dispone che il progetto di massima dell’impianto funiviario indichi il tracciato sia dell’impianto, sia della pista da realizzare; analogamente dispone il regolamento di esecuzione della legge provinciale di Bolzano 23 novembre 2010, n. 14.

3.1. I vari tipi di fuoripista e il relativo riparto della responsabilità

Come è stato ben rilevato, nell’attività di fuoripista possono distinguersi diversi comportamenti: innanzitutto quello involontario e inconsapevole, dovuto alla perdita di controllo della traiettoria; quello inconsapevole, ma volontario, derivato dalla mancata percezione (colpevole o meno) del superamento del limite della pista, tema che interseca quello della riconoscibilità della pista, e della definizione di «pista di fatto»; infine, quello consapevole e volontario, proprio di chi ritiene che lo sciare al di fuori dei limiti della pista attenga ad una propria sfera di libertà e consapevolmente se ne assuma i rischi. Nell’esame di tutti questi comportamenti, ai fini del riparto delle responsabilità per incidente assume un ruolo centrale la considerazione della colpa, ed è evidente che il giudizio sulla colpa non può prescindere da una valutazione sulla prevedibilità dell’evento e sulla evitabilità dello stesso.

3.1.1. Il fuoripista involontario e inconsapevole

Il primo caso è quello dell’utente dell’area sciabile che, perso il controllo degli sci mentre scia all’interno dell’area, impatti in ostacoli naturali o artificiali posti oltre il limitare della pista. Non siamo, quindi, in un «percorso» fuori pista servito dall’im­pianto, ma proprio fuori da qualsiasi percorso, e non trova dunque applicazione l’auto­matico sgravio di responsabilità predicato dall’art. 17 della legge n. 363/2003: il gestore è potenzialmente responsabile. Sia prima che dopo l’entrata in vigore della legge n. 363, la giurisprudenza non ha mai messo in dubbio che il gestore debba valutare l’eventualità di cadute o di perdite di controllo che determinino la fuoruscita di pista dello sciatore, e debba risponderne in base ai consueti canoni della prevedibilità e della prevenibilità, declinati secondo i parametri indicati dagli artt. 2050 e 2051 c.c. Nell’allestire i tracciati da sottoporre all’autorizzazione amministrativa, il gestore (titolare di un’attività pericolosa, e in questo senso la qualifica di pericolo è riferita precisamente alla gestione della pista, e non all’attività dello sciare, che pure assume la medesima qualificazione ad altri fini [11]) è tenuto, ai sensi delle suddette norme del codice civile, a condurre un giudizio prognostico di natura tecnica, volto a considerare i comportamenti che possono ragionevolmente attendersi da parte degli utenti delle piste, per mettere in relazione il moto cinetico che tali comportamenti possono determinare con lo stato dei luoghi corrispondente ai vari scenari di caduta. Si tratta, evidentemente, di una ben delicata valutazione, soprattutto quando rileva ad incidente già occorso, che implica la considerazione dell’eventuale pregressa frequenza di incidenti del medesimo tipo, della possibilità materiale di eliminare gli ostacoli naturali e/o artificiali posti oltre le palinature, dell’incidenza dell’installazione di adeguate protezioni passive, potenzialmente anch’esse fonte di pericolo [12].

3.1.2. Il fuoripista inconsapevole, ma volontario

Questo è il caso dello sciatore che non si avvede di essere diretto verso un tratto innevato posto al di là del perimetro dell’area sciabile, come tale non soggetto agli obblighi di sicurezza del gestore. Questo tratto può essere definito, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 363/2003, un «percorso fuori pista servito dall’impianto», e quindi essere attratto nella esenzione di responsabilità del gestore? A tale proposito il Tribunale di Sondrio, nella sentenza 17 ottobre 2013, n. 313, ha ritenuto che: 1) i gestori delle aree sciabili tra le quali insista un percorso di collegamento (ski weg) non possono invocare l’esclusione di responsabilità prevista dall’art. 17 della legge n. 363/2003 per i danni occorsi a uno sciatore precipitato in un dirupo transitando su detto percorso, ove, sebbene il percorso non fosse compreso nell’area sciabile descritta dalle planimetrie allegate alle autorizzazioni all’apertura dell’area sciabile ottenute dai gestori, risulti che prima del sinistro lo ski weg fosse regolarmente utilizzato da un numero consistente di sciatori e che gli stessi gestori avevano provveduto alla battitura dello ski weg per rendere più sicuro il transito dell’utenza; 2) i gestori delle aree sciabili collegate tramite un percorso di collegamento rispondono solidalmente, sia in via extracontrattuale in base agli artt. 2043 e 2051 c.c., sia contrattualmente a seguito dell’acquisto dello skipass, nei confronti dello sciatore infortunatosi transitando su tale percorso, ove omettano di segnalare con opportuni cartelli e delimitazioni la circostanza che il tratto di pista è posto all’esterno dell’area sciabile, né, in difetto di tali precauzioni, può essere ascritto allo sciatore infortunatosi un concorso di colpa nella verificazione del sinistro in cui è incorso [13]. Il Tribunale è giunto a tali conclusioni dopo aver accertato non solo che il collegamento veniva frequentemente utilizzato e che il gestore di una delle due aree aveva dato ordine ai propri addetti di provvedere al livellamento e alla battitura dello stesso col gatto delle nevi, ma anche che la presenza del dirupo occulto e imprevedibile costituiva un’oggettiva insidia per l’utenza, la mancanza di cautele e di qualsiasi segnale di pericolo o di divieto e la conferma, da parte del geologo dipendente della [continua ..]

3.1.3. Il fuoripista consapevole e volontario [14]

In questo caso, che è proprio di chi consapevolmente supera i limiti della pista in piena assunzione del relativo rischio, il conflitto tra gli interessi in gioco non è più solo quello tra le rispettive obbligazioni gestore-utente, ma attiene ad un diverso sistema di valori, coinvolgente la sfera di libertà dell’individuo. E tuttavia, quello in discorso è pur sempre un campo in cui è necessario esaminare, sia pure a posteriori, il riparto delle responsabilità derivanti dall’uso dell’area sciabile: solo, necessariamente, l’esame non potrà essere ristretto nei limiti della responsabilità contrattuale, dato che l’utente ha scelto volontariamente di sottrarsene; né risulteranno sufficienti i consueti parametri del neminem laedere. L’indagine andrà, quindi, condotta alla stregua dei criteri della buona fede e del­l’af­fi­damento (di cui quelli appena citati sono, a ben vedere, specificazioni) nell’ese­cuzione delle obbligazioni. Tali criteri valgono sia per il gestore, nell’esecuzione delle obbligazioni assunte nei confronti dell’utente a seguito della conclusione del contratto per la fruizione dell’area sciabile, sia per lo sciatore, che ha l’obbligo di comportarsi secondo diligenza nella fruizione del contratto e, quindi, di attenersi alle indicazioni messe a disposizione dal gestore, anche per quanto riguarda il rispetto dei limiti spaziali in cui l’attività può essere compiuta.

NOTE