The International Olympic Committee (IOC) and the Fedération Internationale de Football Association (FIFA), as owners of the biggest sporting events worldwide (namely the Olympic Games and the FIFA World Cup), are increasingly being embedded as relevant subjects in the climate governance arena. For, more specifically, they determine which country (or city) will host and therefore organize mega-sporting events, and under which conditions. Relying on legal tools displayed in the bidding process and in binding hosting agreements, IOC and FIFA can in fact prompt or enhance environmental and climate action in the hosting countries (or cities), while encompassing a unique model of transnational governance. Hence, the purpose of this contribution is to explain what these legal tools are, how they have been developed over time, ultimately stressing potential pitfalls and actual drawbacks of their implementation.

SOMMARIO:

1. Premessa - 2. L’evoluzione delle politiche ambientali di CIO e FIFA - 3. La tutela ambientale e climatica nei grandi eventi sportivi - 3.1. I criteri di aggiudicazione delle manifestazioni sportive - 3.2. Gli Hosting Agreements - 3.3. Gli strumenti di monitoraggio e controllo (monitoring & reporting) - 3.4. I rimedi per l’inadempimento e le sanzioni - 4. Rilievi conclusivi - NOTE

1. Premessa

L’organizzazione di un mega-evento sportivo, se, da un lato, si palesa in astratto come un volano per ingenti investimenti in termini strutturali e infrastrutturali – con tutte le economie di scala che ne conseguono [1] – dall’altro, si rivela potenzialmente di notevole impatto per l’ecosistema autoctono e, più in generale, per il clima [2]. Sotto quest’ultimo profilo in particolare, lo sviluppo delle attività necessarie per la riuscita delle competizioni produce impatti in via diretta e indiretta. In primo luogo, si genera un aumento dei gas ad effetto serra (greenhouse gases, di seguito: GHG) derivanti dallo straordinario aumento di attività in settori particolarmente energivori, oltreché dal notevole aumento nella produzione di rifiuti [3]. In secondo luogo, l’intensa e invasiva attività antropica – per quanto confinata nelle aree designate per lo svolgimento delle varie competizioni – è suscettibile di minare la stretta interrelazione fra gli elementi naturali componenti l’eco­sistema, quali, ad esempio: la biodiversità; le foreste; i corsi d’acqua. Di riflesso, la protezione ambientale è assurta nel tempo a priorità delle organizzazioni sportive internazionali responsabili per i due massimi eventi sportivi a livello globale: il Comitato Olimpico Internazionale (CIO) per i Giochi Olimpici e Paralimpici (invernali ed estivi, di seguito: Giochi Olimpici); la Fedération Internationale de Football Association (FIFA) per la FIFA World Cup (di seguito: Mondiali FIFA). Pertanto, ambedue le organizzazioni hanno nel tempo sviluppato (ed adottato) una serie di strumenti e meccanismi giuridici di natura contrattuale (e non) al fine di mitigare quanto più possibile i summenzionati impatti negativi delle manifestazioni sportive sull’ambiente e il clima. Il presente contributo, quindi, una vota brevemente ricostruito il percorso evolutivo delle politiche ambientali di CIO e FIFA, andrà ad analizzare nel dettaglio tali strumenti, ponendosi come obiettivo, dunque, di tracciare un quadro d’insieme – anche in chiave critica – circa l’effettivo ruolo che il «diritto globale dello sport» può ricoprire nel contesto della governance climatica [4].

2. L’evoluzione delle politiche ambientali di CIO e FIFA

La cristallizzazione in precetti di una certa valenza normativa del fervente interesse, da parte del CIO, per le questioni ambientali si può idealmente collocare nell’anno 1986, allorché l’ambiente fu formalmente inteso come terzo pilastro dello Spirito Olimpico [5]. Dieci anni dopo, la protezione delle risorse naturali e la promozione dello sviluppo sostenibile vennero definitivamente incorporate nel documento fondamentale dell’organizzazione, la Carta Olimpica, quale scopo fondamentale del CIO medesimo in riferimento stretto all’organizzazione dei Giochi Olimpici [6]. Di seguito, quindi, il CIO ha iniziato sistematicamente ad adottare iniziative parallele a quelle che hanno contemporaneamente segnato la svolta ambientale in seno alle Nazioni Unite, a partire dalla Conferenza di Rio (UNCED) del 1992 fino alla UN Agenda 21 sullo sviluppo sostenibile. Sotto questo profilo, particolare rilievo assume l’accordo siglato nel 1994 fra il CIO e il Programma delle Nazioni Unite per l’am­biente (UNEP), dal quale è scaturito sia uno stretto accordo di collaborazione sia il documento fondamentale in materia di politica ambientale olimpica, icasticamente denominato: Olympic Movement Agenda 21 [7]. Il documento, nell’abbracciare in toto la (ormai tralatizia) nozione di sviluppo sostenibile fatta propria dalla Commissione Bruntland, si pone l’obiettivo di innervare la stessa all’interno non solo delle manifestazioni espressione dello Spirito Olimpico, ma anche con riferimento all’operato interno del CIO e degli enti ad esso affiliati [8]. Ad ogni modo, i primi risultati in termini pratici della svolta avvenuta nella politica ambientale olimpica si possono individuare in occasione dei Giochi Olimpici invernali di Lillehammer 1994, ove il CIO dapprima recepì talune iniziative proposte dal Comitato Organizzatore Nazionale consistenti in una serie di misure puntuali e strumenti di pianificazione a livello locale [9]. Tali suggerimenti divennero, dunque, la base per i primi veri «Green games», in occasione dei Giochi Olimpici estivi di Sidney 2000, il cui concetto e aspetti ecologici e ambientali caratterizzeranno le future manifestazioni fino ai Giochi Olimpici estivi di Beijing 2008 [10]. I Giochi cinesi hanno rappresentato un momento fondamentale nel percorso verso lo sviluppo e l’eventuale adozione di un approccio sostenibile [continua ..]

3. La tutela ambientale e climatica nei grandi eventi sportivi

In termini generali, il ruolo peculiare svolto dal CIO e dalla FIFA nel contesto più ampio del diritto internazionale ambientale – nonché, più specificamente, del cambiamento climatico – va messo a sistema con il rilievo che esse costituiscono di per sé mere associazioni regolate dal diritto elvetico [20]; pertanto, come tali, di principio non possono vedersi riconosciuta piena soggettività giuridica nell’ordinamento internazionale [21]. Tuttavia, in quanto soggetti di diritto privato e titolari di diritti di carattere dominicale sui Giochi Olimpici e sui Mondiali FIFA [22], il CIO e la FIFA hanno nel tempo articolato tre principali strumenti finalizzati alla salvaguardia dell’ambiente. Anzitutto, si è intervenuto nell’ambito della (complessa) procedura di assegnazione delle manifestazioni, prevedendo criteri puntuali con riferimento alla tutela ambientale-climatica in sede di gara per le città o i Paesi candidati. All’aggiudicazione seguono, dunque, specifici obblighi – di natura precipuamente contrattuale – con riferimento alla fase di effettiva organizzazione delle competizioni da parte del Paese (o città) aggiudicatario. Infine, CIO e FIFA hanno delineato precisi meccanismi di monitoraggio e controllo (monitoring and reporting) circa l’effettivo adempimento degli obblighi summenzionati, a cui può far seguito il ricorso a specifiche sanzioni.

3.1. I criteri di aggiudicazione delle manifestazioni sportive

Giochi Olimpici La procedura di assegnazione dei Giochi Olimpici (invernali ed estivi) si è articolata dal 1999 in due fasi [23]. La prima (Candidature Acceptance), basata su un articolato questionario a sua volta composto da domande focalizzate su temi peculiari, fra cui quello dello status ecologico e ambientale delle località individuate per ospitare i Giochi. Una volta compilato dall’ente rappresentante la città candidata, il questionario veniva, dunque, esaminato e valutato da un ad hoc Working Group del CIO, il quale, a sua volta, emanava un dettagliato report che teneva conto, tra le altre, delle «condizioni ambientali e degli impatti» degli eventuali futuri Giochi Olimpici. Il report veniva a sua volta sottoposto all’attenzione dell’Executive Board, il quale avrebbe deciso quali candidature far avanzare alla seconda fase, così conferendo alle proposte selezionate lo status di Candidate Cities [24]. La seconda fase, invece, vedeva il ruolo della Evaluation Commission, la quale aveva il compito di visitare le città candidate e, tra gli altri, verificare le informazioni circa le condizioni ambientali inserite nel questionario [25]. La decisione finale veniva, quindi, adottata dall’Executive Board sulla base dei report redatti dalla stessa Evaluation Commission. Appare, dunque, palese che il ruolo centrale nell’ambito della sopra descritta procedura di aggiudicazione fosse ricoperto dal questionario, elemento, questo, il cui contenuto è, peraltro, variato notevolmente nel tempo, anche e soprattutto alla luce del­l’esperienza maturata al succedersi delle manifestazioni olimpiche [26]. Ad ogni modo, in termini generali tutti i questionari predisposti dal CIO prevedevano apposite sezioni dedicate a problemi di matrice ambientale, concentrandosi sui seguenti temi: coinvolgimento delle autorità pubbliche e dei vari stakeholders nella gestione degli aspetti ambientali dei (futuri) Giochi, inclusi gli enti rappresentativi della società civile; presenza o meno di strumenti di pianificazione e autorizzativi ambientali (su tutti, la Valutazione di Impatto Ambientale); i potenziali impatti ambientali derivanti dalla localizzazione, design e costruzione degli impianti destinati ad ospitare il pubblico e le competizioni. Con riferimento al tema del cambiamento climatico in particolare, laddove un generico riferimento alla [continua ..]

3.2. Gli Hosting Agreements

Come noto – nonché già accennato in precedenza – una volta conclusa la procedura di aggiudicazione del diritto all’organizzazione delle manifestazioni, sia il CIO sia la FIFA procedono ad affidare i rispettivi compiti ad enti delegati a livello nazionale. Per i Giochi Olimpici, tale compito è demandato al Comitato Olimpico Nazionale, oltre alla/e città ospitante/i e al Comitato Organizzatore Olimpico ad hoc nominato a livello nazionale – il quale si forma cinque mesi dopo l’effettiva assegnazione dei Giochi [49]. La FIFA, invece, si relaziona sin dal principio con il già menzionato Comitato Organizzatore Locale (LOC), formatosi già in sede di partecipazione alla gara da parte del Paese ospitante. Ad ogni modo, in entrambi i casi citati i rapporti che intercorrono tra gli enti di diritto pubblico e privato menzionati poc’anzi sono incardinati in accordi di natura contrattuale, denominati generalmente: Hosting Agreements, dal contenuto particolarmente dettagliato ed esaustivo [50]. Per quanto concerne i Giochi Olimpici, tali strumenti prendono il nome di Host City Contract (HCC), conclusi dalla città ospitante e dal Comitato Olimpico Nazionale quale rappresentante del CIO [51]. Le clausole contenute nell’HCC – assieme alle previsioni di natura preminentemente operativa allegate (Operational Requirements) – mirano, dunque, a conferire natura di obbligo (vincolante) agli impegni (non vincolanti) già fatti propri dall’ente ospitante in sede di assegnazione, anche per ciò che riguarda gli aspetti di protezione ambientale e climatica [52]. Sotto questo profilo, più in generale l’HCC vincola il Comitato Organizzatore Olimpico locale, la città ospitante e il Comitato Olimpico nazionale ad adempiere alle obbligazioni ivi dedotte compatibilmente con il principio dello sviluppo sostenibile e nell’ottica di contribuire al raggiungimento degli Obiettivi Globali sullo Sviluppo Sostenibile delle Nazioni Unite [53]. Inoltre, le Operational Provisions prevedono l’obbligo per la città ospitante di sviluppare strategie per la sostenibilità (Sustainability Strategy) e per la gestione post-Giochi (Olympic Legacy Plans), quali elementi volti a definire in concreto le linee di sviluppo tracciate in sede di candidatura [54]. Più nel dettaglio, nel contesto della Sustainability [continua ..]

3.3. Gli strumenti di monitoraggio e controllo (monitoring & reporting)

Movendo dal fondamentale rilievo che l’organizzazione di eventi sportivi come i Giochi Olimpici e i Mondiali FIFA coinvolge un orizzonte temporale ampio (mediamente sei/sette anni dal momento dell’aggiudicazione a quello dell’effettivo svolgimento delle manifestazioni), la predisposizione di adeguati strumenti di monitoraggio e controllo acquisisce carattere essenziale al fine di verificare l’effettivo adempimento degli obblighi e impegni ambientali-climatici assunti dai Paesi o dalle città aggiudicatarie. Verune esperienze pregresse hanno, infatti, dimostrato come i doveri di trasparenza nella gestione delle procedure organizzative abbiano spesso dovuto cedere di fronte a complessità ed inefficienze nella gestione dell’attività organizzativa nel corso del tempo, risultando, dunque, in una revisione – al ribasso – degli obiettivi ambientali (e climatici) inizialmente dichiarati in sede di candidatura prima, e aggiudicazione poi [58]. Pertanto, gli Hosting Agreements predisposti da CIO (HCC) e FIFA (HCA) prevedono entrambi, da una parte la costituzione di una governance espressamente deputata al controllo circa l’effettiva implementazione della procedura organizzativa, dall’altra, precisi strumenti di monitoraggio periodico sui risultati. Sotto il primo profilo, nel caso dei Giochi Olimpici a seguito della stipula dell’HCC, il CIO provvede a costituire e coordinare un Comitato di Coordinamento (Coordination Commission, CC), composto tanto da rappresentanti del CIO medesimo, quanto da membri delle Federazioni Sportive Internazionali, del Comitato Olimpico Nazionale e singoli atleti [59]. Il CC ha una preziosa funzione di supporto e sovrintendenza rispetto ai lavori del Comitato Organizzatore Olimpico durante l’intera fase organizzativa mediante ispezioni in situ, incontri ad hoc, con il potere di creare, se necessario, specifici Working Groups [60]. Al contempo, il CC ha l’obbligo di riportare periodicamente al CIO sui progressi compiuti rispetto al cronoprogramma dei lavori come pattuito in sede di aggiudicazione, oltreché di provvedere ad un’analisi post-Giochi [61]. La FIFA, invece, dopo la conclusione del Bid Book e dell’HCA, costituisce assieme al LOC due organi: il Sustainability Steering Board e il Sustainability Team, con funzioni rispettivamente di coordinamento a livello strategico e supervisione circa la corretta [continua ..]

3.4. I rimedi per l’inadempimento e le sanzioni

Sebbene, in termini generali, la costituzione di obblighi vincolanti in capo agli Stati o città ospitanti i Giochi Olimpici e i Mondiali possa essere di per sé considerata come un elemento positivo, d’altra parte, tali obblighi e impegni rischiano spesso di trovare scarso adempimento in concreto. Si può prendere come emblematica, l’esperienza dei Giochi Olimpici Invernali 2014 a Sochi, ove gli impegni originali di neutralità assoluta in termini di emissioni di GHG («carbon neutrality») e di rifiuti («zero wastes»), sono, di fatto, rimasti soltanto sulla carta; laddove, invece, la costruzione degli impianti nel sito UNESCO del Parco Naturale di Sochi ha condotto a una severa deforestazione, con impatti notevoli sulla biodiversità, anche in virtù di una modifica ad hoc della legislazione speciale sui Parchi Nazionali [69]. Altro esempio, in tal senso, si può ritrovare in occasione dei Giochi Olimpici Estivi 2016 (Rio de Janeiro), allorché l’am­bizioso piano originale dei trasporti, focalizzato sul rafforzamento del trasporto ferroviario (anche sotterraneo), ha dovuto cedere, infine, al ricorso al trasporto su strada (automobili e autobus), così andando complessivamente ad aumentare l’impatto climatico complessivo dei Giochi rispetto alle stime iniziali [70]. Sul piano rimediale, se, come detto, gli Hosting Agreements generano, in capo agli enti ospitanti le manifestazioni, delle vere e proprie obbligazioni contrattuali, si può anzitutto configurare in capo a CIO e FIFA un potere di procedere alla risoluzione dell’ac­cordo contrattuale per inadempimento; talché il potere di sospendere con effetto immediato l’aggiudicazione e, di conseguenza, l’organizzazione delle manifestazioni [71]. Al contempo, entrambi i contratti prevedono un vincolo di solidarietà passiva fra gli enti organizzatori parti del negozio – ossia: la città ospitante, il Comitato Olimpico Nazionale, il Comitato Organizzatore Olimpico per l’HCC; la Bid Commitee, la Member Association e il LOC per l’HCA – nei confronti di CIO e FIFA, nonché di eventuali terzi danneggiati per qualsiasi lesione di natura patrimoniale (e non patrimoniale), conseguenza dell’ina­dempimento dell’Hosting Agreement [72]. Va, infine, rilevato che sia l’HCA sia l’HCC prevedono la [continua ..]

4. Rilievi conclusivi

Qualunque attento osservatore del contesto globale odierno, informato ad ambiziosi obiettivi in termini di protezione ambientale e di de-carbonizzazione concordati a livello internazionale – e di riflesso, sovranazionale – non può negligere il divenire di un complesso regime attributivo circa funzioni autoritative e poteri decisionali, teso in ultima analisi a definire meccanismi normativi formali (o informali) volti a conformare le condotte dei decisori (pubblici) e degli attori economici (soprattutto privati) verso la convergenza dei processi produttivi e delle politiche climatiche pubbliche. Ebbene, alla luce di quanto osservato finora, si può affermare come siffatto quadro d’insieme – già plasticamente affrescato in termini di «policentrismo», stante la tendenziale de-centralizzazione e frammentazione delle competenze e dei poteri decisionali [75] – sia ad oggi arricchito della presenza di altri due soggetti: il CIO e la FIFA, in qualità di enti titolari esclusivi di grandi eventi sportivi e, di conseguenza, responsabili per l’indivi­duazione dei Paesi (o delle città) incaricati della relativa organizzazione. Tale conclusione si pone all’esito di un percorso affatto lineare, che ha curiosamente seguito una dinamica bottom-up, laddove l’iniziativa è invero da ricondursi proprio in capo agli stessi enti nazionali organizzatori (e aggiudicatari), anziché ai presunti detentori di poteri autoritativi (il CIO e la FIFA stessi). Purtuttavia, nemmeno può sfuggire all’occhio esterno come il procedimento di organizzazione di mega-eventi sportivi coinvolga plurimi livelli decisionali, nonché una vasta rete di soggetti (pubblici e privati) trascendente i meri confini nazionali, dando vita a quelli che sono stati recentemente definiti come modelli ibridi di governance climatica transnazionale (Hybrid Transnational Climate Governance Networks) [76]. In quest’ottica, giunto a maturazione il percorso di adozione dei principi elaborati a livello internazionale in termini di sviluppo sostenibile e lotta al cambiamento climatico ed eventuale integrazione di quest’ultimi nell’ambito dei processi organizzativi e decisionali interni, CIO e FIFA hanno, quindi, oggi prontamente determinato una gam­ma di puntuali strumenti giuridici per il loro raggiungimento. Tali strumenti, che nel nostro ordinamento [continua ..]

NOTE