Rivista di Diritto SportivoISSN 0048-8372 / EISSN 2784-9856
G. Giappichelli Editore

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Autonomia e indipendenza della giustizia sportiva endofederale e ruolo della commissione federale di garanzia (di Alessandro Benincampi, Dottore di ricerca in Comparazione e Diritto civile. Docente a contratto di Diritto pubblico comparato presso l’Università degli Studi di Roma “Link Campus University”.)


The reform of sport justice, wanted for overcoming the restriction of the pre-existing system, has deeply innovated as much the discipline of sport judges and prosecutors as the safeguards system of judicial settlement, making guarantees still unknown to the sport justice. The basis of such renovated construction are the different concepts of autonomy and independency. The first invokes the attribution of the administrative power of the judging body to the same justice bodies.

The second, that affects the activity of the “ius dicere” of judges and the investigating activity of prosecutors, requires the judges being guided exclusively by the source of “Sports Law” (o Sports Right).

SOMMARIO:

1. Autonomia e indipendenza nella riforma della giustizia sportiva endo­federale - 2. Epifanie del principio - 3. La Commissione federale di garanzia - 4. Segue. La valutazione dell’idoneità alla nomina negli organi di giustizia e nella procura federale - 5. Segue. La funzione disciplinare - 6. Ulteriori funzioni - 7. Brevi rilievi conclusivi - NOTE


1. Autonomia e indipendenza nella riforma della giustizia sportiva endo­federale

La riforma della giustizia sportiva [1], nel tentativo di dar soluzione alle criticità che connotavano il sistema preesistente, ha inteso procedere in due direzioni differenti, da un lato innovando profondamente la disciplina relativa agli organi di giustizia e della Procura federale, dall’altro lato ristrutturando completamente le tutele del procedimento giustiziale [2]. In tal senso, se talvolta ha conservato quanto già presente nei variegati regolamenti di giustizia, altre volte ha, invece, edificato garanzie non conosciute dalla giustizia sportiva, quantomeno a livello positivo. In particolare, all’interno delle mura del Codice di Giustizia Sportiva, la stabilità – cui la riforma è stata chiaramente preordinata – passa attraverso il riconoscimento dei principi di autonomia e indipendenza, i quali, similmente alla giustizia statale, hanno rappresentato i pilastri intorno ai quali si sono costruiti i ruoli del giudicante e dell’inquirente. Ne è puntuale dimostrazione l’art. 3, comma 3, del Codice, prevedendo che «gli organi di giustizia agiscono nel rispetto dei principi di piena indipendenza, autonomia e riservatezza», altresì disponendo la sua estensione anche ai componenti della Procura federale in forza del rinvio operato dal successivo comma [3]. Ebbene, tralasciando il principio della riservatezza – la cui manifestazione si riduce a disposizioni tecniche di scarso interesse interpretativo – il legislatore codicistico mostra un diverso approccio verso i termini «autonomia» e «indipendenza», pur nella pie­na consapevolezza d’una loro netta distinzione concettuale: essi riproducono, infatti – come già autorevolmente rimarcato in dottrina [4] – prospettive differenti d’un medesimo fenomeno. L’autonomia si pone quale caratteristica statica dei componenti degli organi di giustizia e della Procura federale, che riguarda il loro profilo strutturale e si risolve «nel­l’attribuzione del potere di amministrazione del corpo giudicante agli stessi organi di giustizia o, comunque, a soggetti differenti da quelli che esercitano il potere di gestione sportiva» [5]; è, dunque, strumento di dissociazione tra quanti sono chiamati a esprimere la volontà federale – sub specie, l’Assemblea nazionale, il Consiglio federale o il [continua ..]


2. Epifanie del principio

L’apparizione nel Codice di Giustizia Sportiva dei due principi fin qui osservati, lungi dall’esser come la bianchissima casa di pascoliana memoria [13], ricorre frequente­mente in numerose disposizioni, loro espressione e concretizzazione. L’attenzione preminente è al principio dell’indipendenza. L’art. 2, comma 4, del Codice, sancisce l’obbligo che le decisioni emesse dagli organi di giustizia siano moti­vate, richiedendosi, così, oltre all’indicazione della ratio decidendi, l’esplicitazione delle disposizioni di diritto applicate al fine della risoluzione della controversia. È, insomma, dimostrazione di aver giudicato secundum legem. Motivazione che quando è, invece, richiesta per gli atti del Procuratore federale [14] vuole essere principalmente tutela per l’indagato o l’incolpato affinché egli sia messo a conoscenza degli addebiti a suo carico e, di conseguenza, gli sia consentita un’effettiva difesa. Il principio di autonomia, invece, trova la sua più acuta espressione quando si personifica nello iudex habilis [15] e muta le fattezze nella fattispecie dell’incompatibilità [16]. Il legislatore del Codice tipizza due species: originaria e sopravvenuta. Nella prima rientrano le situazioni afferenti alla dichiarazione di cui ai commi 3 e 5 dell’art. 3 del Codice di Giustizia Sportiva, a mente dei quali ciascun giudice o procuratore nominato presso la Federazione, all’atto dell’accettazione dell’incarico, «sottoscrive una dichiarazione con cui attesta di non avere rapporti di lavoro subordinato o continuativi di consulenza o di prestazione d’opera retribuita, ovvero altri rapporti di natura patrimoniale o associativa che ne compromettano l’indipendenza con la Federazione o con i tesserati, gli affiliati e gli altri soggetti sottoposti alla sua giurisdizione, né di avere rapporti di coniugio, di parentela o affinità fino al terzo grado con alcun componente del Consiglio federale». La lunga lettera della disposizione lascia trasparire un sistema misto, nel quale, da un lato, vi sono le questioni tipiche di incompatibilità, individuate nell’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato, continuativo di consulenza o di prestazione d’opera re­tribuita: per tali ipotesi la valutazione sulla compromissione [continua ..]


3. La Commissione federale di garanzia

I rischi di subordinazione degli organi di giustizia e dei componenti della Procura federale agli organi amministrativi delle Federazioni hanno portato il legislatore del Codice alla previsione di un organo centrale ad hoc qual è la Commissione federale di garanzia, fulcro della tutela dell’autonomia e dell’indipendenza nell’attuale ordinamento federale. Il suo riconoscimento all’interno del Codice è il punto di arrivo di una lenta evoluzione. Anzitutto l’art. 5 del Codice di Giustizia Sportiva costituisce la replica pedissequa dell’art. 4 dei precedenti Principi di Giustizia Sportiva; ma non solo. La Commissione federale di garanzia trova un autorevole antenato nella Commissione di Garanzia della Giustizia Sportiva istituita dalla Federazione Italiana Gioco Calcio il 22 gennaio 2007 [19], quando l’Assemblea straordinaria FIGC modificò lo Statuto federale [20], riformulando in particolare l’art. 34, dalla rubrica «L’organizzazione della giustizia sportiva». Il comma 2 di quest’ultima disposizione precisava che la Commissione era chiamata a garantire «l’indipendenza, l’autonomia, la terzietà e la riservatezza degli Organi della giustizia sportiva», composta come era «dal Presidente e da quattro componenti nominati a maggioranza qualificata dal Consiglio federale, di cui due su designazione del Presidente del CONI». Tale esperimento costituisce il più autorevole precedente dell’attuale Commissione federale di garanzia, la cui consacrazione nel Codice di Giustizia sportiva è stata dettata da una duplice esigenza: da un lato, limitare la discrezionalità dell’organo federale chiamato a nominare i componenti degli organi di giustizia e della Procura federale, sia esso il Consiglio federale o l’Assemblea nazionale; dall’altro, sottrarre a questi ultimi il potere di loro rimozione per il principio generale di matrice statuale secondo cui il potere di nomina è tutt’uno con quello di revoca (salva previsione contraria). Ebbene, i predetti scopi trovano concretezza nelle due principali funzioni che la Com­missione è chiamata a esercitare: la valutazione preventiva dell’idoneità a ricoprire le funzioni di componente di organo di giustizia o della Procura federale, senza la quale l’organo di gestione federale non può procedere [continua ..]


4. Segue. La valutazione dell’idoneità alla nomina negli organi di giustizia e nella procura federale

La principale funzione attribuita alla Commissione federale di garanzia è, senza dubbio, la valutazione di idoneità alla nomina dei componenti degli organi di giustizia e della Procura federale, la quale si erge a baluardo della tutela dell’autonomia. Alla Commissione è richiesto, con buona approssimazione, di essere un filtro attraverso cui nominare e revocare i giudici e i procuratori, prevenendo indebite riverenze e pericolose collusioni. Il procedimento immaginato dal legislatore prende le mosse dalla dichiarazione di vacanza della carica [30] e dall’invito pubblico a manifestare interesse con cui si invitano coloro in possesso dei requisiti richiesti a presentare la loro candidatura per far parte degli organi di giustizia e della procura federale. Se l’atto di invito pubblico a manifestare interesse non merita particolare attenzione [31], diverso è, invece, il suo utilizzo. Il legislatore, infatti, mostra di considerare l’in­vito pubblico come meramente eventuale, come alternativa ad altro procedimento di scelta: ciò è chiaro dall’inciso «anche tra coloro che ne facciano richiesta a seguito di eventuale invito pubblico a manifestare interesse formulato dalla Federazione», presente alle lett. a) e b) dell’art. 5, comma 3 del Codice. La congiunzione iniziale «anche» e l’aggettivo «eventuale» confermano proprio tale interpretazione. L’individuazione dell’alternativa, tuttavia, non è agevole. Si potrebbe prendere in considerazione l’accesso diretto alla Commissione federale di garanzia da parte di tutti coloro che abbiano voglia ricoprire le cariche di giudici e procuratori nell’ambito federale; una sorta di procedura valutativa c.d. a sportello, già nota all’Amministrazione statale per il conferimento di finanziamenti [32], ma soprattutto recentemente introdotta per il conferimento dell’abilitazione scientifica nazionale ai professori universitari di prima e seconda fascia [33]. Il pericolo di tale soluzione, come è ovvio, è prettamente operativo, in quanto si rischierebbe di svilire il ruolo della Commissione, la quale è stata posta a sostegno e supporto del ruolo degli organi di amministrazione della Federazione. Tanto che la nomina dei componenti della Commissione, come si è detto in precedenza, avviene fiduciariamente ad opera [continua ..]


5. Segue. La funzione disciplinare

La garanzia primaria dell’autonomia dei componenti degli organi di giustizia e della Procura federale passa per la lett. c) del comma 3 dell’art. 5 del Codice di Giustizia Sportiva, la quale attribuisce alla Commissione federale di garanzia la funzione disciplinare, conferendo a quest’ultima il potere ad adottare sanzioni nei confronti dei medesimi. Il modello implicito è, in questo caso, il procedimento disciplinare promosso dinanzi al Consiglio Superiore della Magistratura. La disposizione in oggetto, tuttavia, non ha replicato – con scelta senza dubbio da condividere – le ben note venticinque fattispecie di illecito disciplinare nell’esercizio della funzione di cui all’art. 2 del d.lgs. 23 febbraio 2006, n. 109 (relativo alla «Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati e delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicazione»). Il tentativo definitorio da parte del legislatore del Codice, infatti, si è fermato a due sole fattispecie: «nel caso di violazione dei doveri di indipendenza e riservatezza» e di «omessa o falsa dichiarazione in cui attesti l’assenza delle incompatibilità di cui ai commi 3 e 5 dell’art. 3»; l’ecce­dente confluisce nelle due ampie fattispecie della «grave negligenza nell’espletamento delle funzioni» e dei casi in cui «gravi ragioni lo rendano comunque indispensabile», peraltro ricollegando a quest’ultima la facoltà di procedere alla rimozione indipendentemente dal precedente richiamo. In attesa che si formi una casistica in merito, si può solo immaginare che nelle ipotesi di «grave negligenza» dovrebbero rientrare il mancato rispetto dei termini previsti dal Codice di Giustizia Sportiva [39] ovvero la grave, e dunque inescusabile, violazione della normativa sostanziale o processuale. Peraltro, proprio al fine di tutelare l’indipendenza dei componenti degli organi di giustizia e della Procura federale, deve ritenersi che l’errore non grave nell’interpretazione delle disposizioni non possa mai dar luogo a responsabilità disciplinare, similmente all’inciso espresso dal comma 2 dell’art. 2 del suddetto decreto legislativo, il quale fa espresso rinvio ai criteri ermeneutici di cui all’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale. Anche in questo caso, alla Commissione è [continua ..]


6. Ulteriori funzioni

L’ultima competenza attribuita dal Codice alla Commissione federale di garanzia consiste nella formulazione di «pareri e proposte al Consiglio federale in materia di organizzazione e funzionamento della giustizia sportiva». La formula utilizzata richiede uno sforzo interpretativo per delimitare l’ambito dei due concetti di «organizzazione» e di «funzionamento», i quali, peraltro, sono cari a un legislatore che, accanto al Codice di Giustizia Sportiva, ha emanato due Regolamenti di organizzazione e funzionamento, uno per il Collegio di Garanzia dello Sport e un altro per la Procura generale dello sport – di cui rispettivamente al comma 8 degli artt. 12-bis e 12-ter [41] dello Statuto CONI. Il profilo dell’organizzazione, a ben vedere, è utilizzato nella sua chiave statica e riguarda i profili strutturali della giustizia sportiva, quali l’articolazione dei vari organi ovvero le competenze attribuite a essi. La Commissione federale di garanzia è così chiamata – ai sensi dell’art. 5, comma 3, lett. d) del Codice – a emanare pareri o proposte, ad esempio, per l’aumento di nuovi componenti degli organi di giustizia in ragione dell’eccessivo carico di lavoro oppure sull’aumento del numero dei Procuratori aggiunti o Sostituti procuratori. Il concetto di «funzionamento», invece, compagno della predetta organizzazione, disvela al contrario un animo dinamico, che si traduce in profili di carattere pratico-operativo. A titolo meramente esemplificativo, devono ritenersi rientrare in tale categoria le questioni che consentono alla Commissione di esercitare le proprie attribuzioni, quali, ad esempio, la definizione delle concrete modalità di trasmissione dei curricula ovvero degli esposti; o ancora, la determinazione dei modi in cui può avvenire la convocazione delle riunioni ad opera del Presidente. In sostanza, le ipotesi anzidette sembrano riempire di contenuto la funzione espressa dalla lett. d) del comma 3 dell’art. 5 del Codice. Ma v’è di più. Proprio tra le mura della predetta funzione potrebbe trovare dimora una ben più im­portante competenza affidata alla Commissione federale di garanzia, quale è il potere di interpretazione delle disposizioni dello Statuto federale e del regolamento di giustizia che specificamente riguardano la giustizia sportiva [42]. Il [continua ..]


7. Brevi rilievi conclusivi

L’architettura della giustizia sportiva delineata dal Codice affida, dunque, alla Commissione federale di garanzia un ruolo portante. A essa è assegnata la tutela del principio di autonomia, vero obiettivo di un legislatore che ha ridefinito gli strumenti di checks and balances nella giustizia sportiva e ha imposto una netta separazione tra le funzioni di gestione della Federazione e della giustizia sportiva. Il che appare con tutta evidenza dalle due competenze principali svolte dalla Commissione. La prima, che consta nella valutazione di idoneità dei candidati a far parte degli organi di giustizia e della procura federale, nella quale la Commissione svolge una funzione di filtro nella scelta dei medesimi. La seconda, che attiene al potere di rimozione dei giudici e dei procuratori previo procedimento disciplinare, con conseguente esautoramento del Consiglio federale dalle relative funzioni. Centralità della Commissione che è ulteriormente avvalorata nella sua facoltà di suggerire modifiche attinenti all’organizzazione e al funzionamento della giustizia endofederale e, finanche, nel potere di interpretazione delle disposizioni giustiziali frutto di autonoma scelta da parte della Federazione negli spazi – invero, limitati – lascati liberi dal Codice di Giustizia Sportiva. Le disposizioni esaminate, tuttavia, restituiscono un’immagine della Commissione federale di garanzia che pure potrebbe essere rafforzata, proseguendo lungo il percorso iniziato dalla riforma – e ferme le ragioni ispiratrici della stessa. De iure condendo, le funzioni attribuite dal legislatore codicistico, infatti, non esauriscono le potenzialità dell’organo, ove si intenda adottare scelte ancor più coraggiose. E non ci si riferisce all’auspicabile riconoscimento di potestà autonormativa – a oggi comunque desumibile in punta di interpretazione – ma a due questioni che, giustappunto prospetticamente, potrebbero garantire appieno la tenuta del sistema complessivamente inteso. In primo luogo, alla Commissione federale di garanzia potrebbe attribuirsi il potere di nomina dei componenti degli organi di giustizia – senza distinzione di sorta tra giudici sportivi e giudici federali, come nell’attuale formulazione – e della Procura federale. La sola funzione «filtro» delineata dall’art. 5 del Codice, infatti, consente ancora al Consiglio [continua ..]


NOTE
Fascicolo 2 - 2016