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Profili processuali, in tema di giustizia sportiva, della normativa prodotta per la lotta al Covid-19 *

Piero Sandulli, Professore associato di Diritto processuale civile nell’Università degli Studi di Roma “Foro Italico”. Presidente della Corte Sportiva d’Appello

L’articolo ripercorrere la normativa succedutasi dal marzo 2020 sino ad oggi, in tema di contrasto alla diffusione del COVID-19, rivolgendo l’attenzione, in particolare, alle limitazioni imposte nell’ambito dello sport.

Muovendo da tale premessa, l’Autore chiarisce le ripercussioni che tali misure di contenimento hanno avuto anche nel settore della giustizia sportiva ed analizza le novità e le deroghe di cui le Federazioni hanno dovuto dotarsi, per fronteggiare l’emergenza ancora in corso.

PAROLE CHIAVE: Covid 19 - organi di giustizia sportiva - decreto rilancio - riti alternativi - ordinamento sportivo

Processual profile, in matter of sports justice, of the regulations in fighting against Covid-19

The article retraces the regulation from march 2020 until today, on the matter of contrasting the spread of the COVID-19, directing attention, in particular, to the imposed limitations within sports.

Starting from this premise, the Author clarifies the repercussion that these containment measures had also on Sports Justice and analyzes the innovations and exceptions that the Federations have had to adopt in order to face the emergency still in progress.

Sommario:

1. Premessa - 2. Diversità di riti e differenza su di essi delle conseguenze causate dalla normativa anticovid - 3. I provvedimenti dettati dall’emergenza COVID-19 in tema di sport - 4. Le deroghe all’ordinamento sportivo - 5. L’art. 218, d.l. 19 maggio 2020, n. 34 - 6. La procedura prevista dall’art. 218 del decreto rilancio - 7. La circolare del Ministero della salute 18 giugno 2020, n. 21463 - 8. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Premessa

La pandemia dovuta al virus meglio noto come COVID-19 ha stravolto, a partire dal mese di febbraio del 2020, in maniera rilevante il nostro modo di vivere, la nostra economia e molte delle attività quotidiane degli individui. Anche il mondo della giustizia è stato particolarmente inciso dalle restrizioni dettate dall’Esecutivo per tentare di arginare i contagi e porre fine alla pandemia: la giustizia sportiva, in particolare, ha subito rilevanti limitazioni, causate dal blocco totale delle competizioni sportive, disposto a partire dalla seconda metà di marzo 2020, per poi, alla vigilia dell’estate, riprendere, ma nella totale assenza di pubblico [1]. Per la verità, a fine estate si era tentato di far rientrare negli stadi e nei palazzetti un limitatissimo contingente di pubblico, ma con il montare della “seconda ondata” pandemica, ai primi di ottobre, tale tentativo si è concluso. A causa di tali sospensioni, – come detto – ha subito un totale arresto della sua attività nella primavera, non essendovi vicende sportive da dover giudicare. Successivamente, quando le gare sono riprese, con modalità e regole in parte differenti, la giustizia sportiva ha ripreso il suo operare, ma anche essa in modalità in parte nuova. La diversità non ha certamente inciso sulla tutela, che è rimasta piena ed ispirata dalle regole, di impronta costituzionale, del giusto processo sportivo, bensì sulla modalità di celebrazione delle udienze, tutte svolte da remoto. Questa circostanza ha evitato gli spostamenti, spesso tra regioni differenti, di giudici, avvocati, atleti e dirigenti sportivi, determinando una rilevante accelerazione della modalità telematica del processo, che alcune federazioni avevano iniziato ad attuare già all’inizio della stagione sportiva 2019/20. Da questo punto di vista, dunque, è possibile affermare che la pandemia ha costituito una opportunità, poiché ha prodotto, nel giro di poche settimane, una modifica di regole e di abitudini che altrimenti avrebbe impiegato alcuni anni per realizzarsi. Le nuove modalità del processo non solo non hanno limitato il diritto alla difesa, ma, al contrario, evitando gli spostamenti fisici, hanno consentito a molti atleti (impossibilitati a spostarsi in tempi normali, a causa degli allenamenti) di far sentire direttamente la loro versione dei [continua ..]

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2. Diversità di riti e differenza su di essi delle conseguenze causate dalla normativa anticovid

Il Codice di giustizia sportiva, varato dal CONI, nel mese di luglio 2014, sulla scorta della spinta contenuta nel d.lgs. n. 242/1999 (così come integrato, sui temi della giustizia sportiva, dal d.lgs. n. 15/2004, che, con l’art. 7, lett. h)-bis, ha suggerito l’attuazione di norme unitarie, per tutte le federazioni sportive, finalizzate alla tutela delle vicende insorte all’interno del mondo sportivo) contiene due diversi processi, retti da due differenti riti: 1) quello cosiddetto sportivo e 2) quello definibile federale. Il “processo sportivo” ha ad oggetto la tutela affidata alla competenza dei Giudici sportivi. Il giudice sportivo nazionale ed i Giudici sportivi territoriali pronunciano in prima istanza, senza udienza e con immediatezza su tutte le questioni connesse allo svolgimento delle gare e in particolare circa: a) la regolarità delle gare e la omologazione dei relativi risultati; b) la regolarità dei campi o impianti e delle relative attrezzature; c) la regolarità dello status e della posizione di atleti, tecnici o altri partecipanti alla gara; d) i comportamenti di atleti, tecnici o altri tesserati in occasione o nel corso della gara; e) ogni altro fatto rilevante per l’ordinamento sportivo, avvenuto in occasione o nel corso della gara. La Corte Sportiva di Appello giudica, in seconda istanza, sui ricorsi avverso le decisioni del Giudice sportivo nazionale e dei Giudici sportivi territoriali. È competente a decidere, altresì, sulle istanze di ricusazione operate nei confronti dei medesimi giudici. Di contro il “processo federale” che tutela, per sottrazione (così come emerge chiaramente dal dettato dell’art. 25 del codice di giustizia sportiva del CONI), le situazioni collegate agli illeciti sportivi, agli illeciti economici, nonché alle doglianze in tema di regolarità delle assemblee elettorali, si svolge sempre nel pieno contraddittorio delle parti. I due differenti riti, tracciati dal Codice di Giustizia sportiva del CONI e recepiti da tutte le federazioni, con adeguamenti legati alla iniziativa di ogni singola federazione (ad esempio la Federcalcio si è dotata di un proprio Codice di giustizia sportiva, entrato in vigore con la stagione agonistica 2019/20, il primo luglio 2019), individuano le differenti nature dei due processi. Il rito sportivo, come rilevato dalla dottrina [3], alla luce [continua ..]

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3. I provvedimenti dettati dall’emergenza COVID-19 in tema di sport

Valutate le opportunità che il processo a distanza può offrire, anche quando sarà cessata l’emergenza, è ora necessario svolgere una sintetica indagine sui provvedimenti presi a partire dalla dichiarazione dello stato di emergenza (31 gennaio 2020), misurandone l’eventuale ricaduta, sotto il profilo della tutela delle situazioni giuridiche protette, nei diversi giudizi. Invero, i provvedimenti presi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (investito dei poteri a lui conferiti dalla normativa dichiarativa dello stato di emergenza) oppure con un decreto legge, hanno cominciato ad operare, in alcune zone del territorio nazionale (Lombardia e Veneto), nel mese di febbraio 2020 (d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, convertito nella legge n. 13/2020), per essere poi estesi all’intero territorio della Repubblica (DPCM 8 marzo 2020), a partire dal 9 marzo 2020 ed al momento di completamento di questo scritto sono ancora operativi.

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4. Le deroghe all’ordinamento sportivo

Oltre all’accelerazione della telematicizzazione del processo sportivo, peraltro già avviata, in seno alla Federcalcio, dall’autunno del 2019, la pandemia causata dal coronavirus ha prodotto anche un nuovo giudizio sportivo speciale regolato dall’art. 218 del decreto legge “rilancio” (n. 34/2020) il quale si è occupato, nel capo quarto del suo ottavo titolo, delle misure relative allo sport (artt. 216, 217 e 218, rispettivamente rubricati “Disposizioni in tema di impianti sportivi”, “Costituzione del ‘Fondo per il rilancio del sistema sportivo nazionale’” e “Disposizioni processuali eccezionali per i provvedimenti relativi all’annullamento, alla prosecuzione e alla conclusione delle competizioni e dei campionati, professionistici e dilettantistici”). Va anche ricordato che, nella parte dedicata al lavoro (titolo terzo), sono rinvenibili alcune norme legate alla tutela del rapporto di lavoro sportivo (art. 98, recante, letteralmente, “Disposizioni in materia di lavoratori sportivi”). Invero, l’art. 218, rubricato “Disposizioni processuali eccezionali per i provvedimenti relativi all’annullamento, alla prosecuzione e alla conclusione delle competizioni dei campionati professionistici e dilettantistici”, contiene alcune deroghe, relative alle disposizioni dell’ordinamento sportivo, in merito ai campionati professionistici e dilettantistici inerenti sia la stagione agonistica 2019/2020, che quella successiva 2020/2021. In virtù di dette deroghe, contenute nel comma 1 e nel comma 2 dell’art. 218, le Federazioni sportive sono legittimate ad operare, in via eccezionale, in merito alla organizzazione, alla composizione ed alle modalità di svolgimento delle competizioni e dei campionati. Inoltre, alle Federazioni, sia quelle aderenti al CONI, che quelle inserite nel Comitato Paralompico, è consentita la possibilità di definire le classifiche finali dei campionati professionistici e di quelli dei dilettanti, in deroga alle regole che, all’inizio della stagione 2019/2020, erano state dettate dalle Federazioni e/o dalle Leghe organizzatrici dei singoli tornei. Tali deroghe operano dando vita ad eccezioni rispetto a quanto previsto dalle fonti in materia di giustizia sportiva, vale a dire l’art. 7, alla lett. h-bis) del d.lgs. n. 242/1999 e la legge n. [continua ..]

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5. L’art. 218, d.l. 19 maggio 2020, n. 34

Dunque, a dare seguito ai già noti decreti legge “cura Italia” e “liquidità”, rispettivamente 17 marzo 2020, n. 18 ed 8 aprile 2020, n. 23, è intervenuto il c.d. “decreto rilancio”, a dettare “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’econo­mia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”. Ferma restando la necessità di conformarsi agli «indirizzi e ai controlli del CONI” e di operare “secondo principi di imparzialità e trasparenza”, in considerazione della valenza pubblicistica delle attività afferenti al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici così come disposto dall’art. 23 dello Statuto del CONI, “in considerazione dell’eccezionale situazione determinatasi a causa della emergenza epidemiologica da COVID-19”, il menzionato art. 218, come si è accennato, riserva alle Federazioni sportive nazionali, di cui sopra, la possibilità di “adottare, anche in deroga alle vigenti disposizioni dell’ordinamento sportivo, provvedimenti relativi all’annullamento, alla prosecuzione e alla conclusione delle competizioni e dei campionati, professionistici e dilettantistici, ivi compresa la definizione delle classifiche finali, per la stagione sportiva 2019/2020, nonché i conseguenti provvedimenti relativi all’organizzazione, alla composizione e alle modalità di svolgimento delle competizioni e dei campionati, professionistici e dilettantistici, per la successiva stagione sportiva 2020/2021”. Nella misura in cui si tratti di provvedimenti adottati tra la data di entrata in vigore del decreto e il sessantesimo giorno successivo a quello in cui ha termine lo stato di emergenza (cioè, il 30 aprile 2021) – essendo quei provvedimenti gli unici a rientrare nell’ambito di applicazione del richiamato art. 218 – nelle more dell’adeguamento delle carte statutarie e regolamentari del CONI e delle Federazioni, che dovranno predisporre “specifiche norme di giustizia sportiva per la trattazione delle controversie aventi a oggetto i provvedimenti di cui al comma 1”, è stata concentrata in capo al Collegio di garanzia dello Sport la competenza, in unico grado e con cognizione estesa al merito, [continua ..]

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6. La procedura prevista dall’art. 218 del decreto rilancio

Le ragioni di particolare urgenza, dettate dalla imprevista pandemia, hanno portato il legislatore a dar vita ad un procedimento speciale in grado di risolvere celermente i potenziali contenziosi che le deroghe alle regole generali di celebrazione delle competizioni e dei tornei avevano, all’inizio di stagione 2019-2020, previsto. Va, peraltro, ricordato che la costruzione operata dall’art. 218, d.l. n. 34/2020, non implica una novità assoluta nel sistema della giustizia sportiva in quanto, già in precedenza, con l’art. 1, legge n. 145/2018 (legge di bilancio per il 2019) erano state dettate, con i commi 647, 648, 649 e 650, alcune norme relative all’impugnazione dei provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive, normativa nella quale era stato eliminato il giudizio endofederale interno alle Federazioni e consentito il solo reclamo al Collegio di garanzia per lo sport, con competenza estesa anche al merito delle questioni. Il provvedimento del Collegio di garanzia è, come ricordato, impugnabile, nel suo contenuto o nell’eventuale silenzio (ove il giudice sportivo non emetta la sua decisione nel termine perentorio previsto in quindici giorni) dal deposito del ricorso o dal “silenzio-rifiuto”, che si realizza se il provvedimento dei giudici sportivi non è preso entro il prescritto termine. In particolare, contro il provvedimento, emesso in unico grado dai giudici sedenti presso il CONI ed “omessa ogni formalità non essenziale al contraddittorio” – sulla falsariga di quanto altre esigenze di celerità hanno indotto il legislatore a disporre, con gli art. 669-sexies, comma 1, e 702-ter, comma 5, c.p.c., nel procedimento cautelare uniforme e nel rito sommario di cognizione – (provvedimento equiparabile a quelli amministrativi), è ammesso il ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, che ha competenza funzionale inderogabile in materia, entro il termine perentorio di quindici giorni, termine che decorre dal momento della pubblicazione del­l’atto impugnato ovvero dal momento in cui si è formato il silenzio. Al fine di abbreviare il più possibile il termine di detto giudizio, il legislatore del­l’emergenza ha previsto che trovino applicazione, al riguardo, i termini contenuti [continua ..]

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7. La circolare del Ministero della salute 18 giugno 2020, n. 21463

Al fine di consentire lo svolgimento delle gare sportive delle squadre professionistiche il Ministero della salute ha emanato, il 18 giugno 2020, una circolare contenente le modalità di carattere eccezionale da attuarsi al fine di consentire la disputa di alcune competizioni professionistiche. In virtù di quanto previsto dalla circolare in esame, destinata ad operare non solo nel settore calcistico, ma finalizzata a dettare regole anche per altri sport (ad esempio sulla base della regolamentazione in parola si è disputato il giro ciclistico d’Italia 2020), venivano individuate regole, in deroga alla normativa statale generale, atte a consentire, a seguito di garanzie offerte da reiterati controlli (“tamponi” di verifica) del contagio, la celebrazione di eventi e gare sportive. Nella circolare del 18 giugno 2020 si legge testualmente: “per quanto riguarda l’at­tività agonistica di squadra professionista, nel caso in cui risulti positivo un giocatore la ASL ne dispone l’isolamento ed applica la quarantena dei componenti del gruppo squadra che hanno avuto contatti stretti con un caso confermato. Il Dipartimento di prevenzione può prevedere che, alla luce del citato parere del 12 giugno 2020, n. 88 del Comitato tecnico scientifico, nominato con ordinanza del Capo Dipartimento della Protezione Civile 3 febbraio 2020, n. 630, alla quarantena dei contatti stretti possa far seguito, per tutto il “gruppo squadra”, l’esecuzione del test, con oneri a carico delle società sportive, per la ricerca dell’RNA virale, il giorno della gara programmata, successiva all’accertamento del caso confermato di soggetto COVID-19 positivo, in modo da ottenere i risultati dell’ultimo tampone entro 4 ore e consentire l’accesso allo stadio e la disputa della gara solo ai soggetti risultati negativi al test molecolare. Al termine della gara, i componenti del “gruppo squadra” devono riprendere il periodo di quarantena fino al termine previsto, sotto sorveglianza attiva quotidiana da parte dell’operatore di sanità pubblica del Dipartimento di Prevenzione territorialmente competente, fermi gli obbli­ghi sanciti della circolare di questa direzione generale del 29 maggio 2020”. Alla luce della Circolare del Ministero della Salute del mese di giugno, nonché delle successive integrazioni alla stessa intervenute il 29 settembre [continua ..]

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8. Considerazioni conclusive

Nell’augurarci che si possa tornare, al più presto, alla vita normale è opportuno valutare il portato di questo strano anno che abbiamo vissuto all’insegna del “distanziamento sociale”. Come detto, non tutto ciò che siamo stati costretti a vivere deve essere valutato negativamente. In alcuni settori la pandemia ha provocato delle accelerazioni quali quelle del ricorso allo smart working oppure l’incremento dell’utilizzo del processo telematico. In altri campi siamo stati costretti a riscrivere la scala dei valori: abbiamo imparato a considerare importanti cose e circostanze che fino a febbraio neppure attiravano la nostra attenzione. Anche nel campo del tifo la mancanza dello stadio ci ha fatto considerare come il pubblico sia un elemento essenziale dello spettacolo sportivo ma, allo stesso tempo, come non siano più accettabili alcuni beceri comportamenti di stampo discriminatorio. L’invito al recupero del valore del bene comune ci deve portare a considerare il ruolo che deve darsi la tifoseria, anche alla luce del dettato dell’art. 4 della legge n. 86/2019 [12] e delle pratiche virtuose volute dalla legge n. 39/2019, che ha esteso, con l’art. 25-quaterdecies del d.lgs. n. 231/2001, tali pratiche virtuose al mondo dello sport [13]. Sarà, pertanto, necessario coinvolgere maggiormente i tifosi nella gestione degli eventi ed istituire codici di comportamento ispirati alle buone pratiche. Tali circostanze possono avere un effetto benefico, di natura scriminante, anche ai fini della giustizia sportiva [14], determinando un minore peso specifico della responsabilità oggettiva, nonché provocare una crescita virtuosa nella fruizione degli eventi sportivi. L’importante è che il mondo sportivo sappia captare, nel modo giusto, le opportunità che il terribile evento della pandemia offre ad esso, quando ci sarà restituito il “diritto” alla vita di relazione. Anche la giustizia sportiva potrà trovare, nella giusta gestione del periodo post-pandemico, le motivazioni per incrementare la sua funzionalità e la sua autonomia. Al riguardo sarà necessario modificare i codici, a partire da quello del CONI, per recepire le modifiche suggerite dalle norme resesi necessarie a causa della pandemia; analogamente, le Federazioni dovranno modificare le loro normative interne (ad es. [continua ..]

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NOTE

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