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Competenza ed efficienza nella nuova governance del CONI

Corrado Calabrò, Presidente onorario del Consiglio di Stato. Garante del codice etico del CONI.

Taking away operational functions and financing to CONI gives an infringement to its administrative autonomy.

 

Raramente una rivista è stata contrassegnata al suo esordio da un articolo folgorante come quello di M.S. Giannini che segnò nel 1949 la nascita della Rivista di diritto sportivo.

La tesi di Giannini riprendeva fondamentalmente la concezione di Santi Romano sulla pluralità degli ordinamenti giuridici, arricchendo tale concezione con alcuni innovativi apporti. Ma non è tanto a questi che è dovuto il suo straordinario successo quanto al fatto di aver colto – sotto i pulsanti auspici di Giulio Onesti – un’esigenza di autorganizzazione e di autonomia in un momento in cui esse s’imponevano in modo travolgente.

L’espansione delle pratiche sportive e l’affermarsi del fenomeno del professionismo nello sport richiedevano infatti indifferibilmente regole giuridiche vincolanti per rendere compatibili i risultati, ma anche disposizioni regolatrici per tutti gli attori, atleti, arbitri, organizzazioni, secondo principi peculiari, coerenti con i valori che lo sport afferma.

E invero la concezione di Giannini non ha avuto un equivalente sviluppo in altri settori, pur importanti, come quello del credito, rimasto sotto la normazione dello Stato (e comunitaria).

Per l’esistenza di un ordinamento giuridico è sufficiente – secondo la teoria istituzionalistica – che si abbia un insieme di soggetti organizzati in strutture predefinite e retti da regole certe.

L’ordinamento sportivo si è dotato di codici, statuti, regolamenti applicativi.

Ma quello che rende vivo e effettivo un ordinamento giuridico è il sentimento con cui vi si aderisce e vi si partecipa. È il fatto che se ne condividano gli obiettivi, si riconoscano dei valori aggreganti, e, in funzione di questi, se ne accettino le regole.

Un appassionato sentimento animava i giochi sportivi nell’antica Grecia: le Olimpiadi in primo luogo, ma anche i Giochi Delfici e altri Giochi.

I giochi erano organizzati e si svolgevano secondo regole comuni, osservate da tutte le città-stato greche, quale che fosse il loro ordinamento interno, democratico, oligarchico, autocratico.

Per la celebrazione delle Olimpiadi si sospendevano le guerre: l’opposto di quello che è accaduto ai nostri tempi quando alcuni Stati hanno boicottato le Olimpiadi di Mosca dell’80 e altri, per converso, quelle di Los Angeles, perché si era in clima di guerra fredda.

Non solo: le Olimpiadi datavano gli anni; erano il riferimento temporale per la storia prima che si facesse riferimento alla nascita di Cristo o all’Egira.

Può ritenersi, quindi, che lo sport, nell’antica Grecia, desse vita a un autonomo ordinamento interstatale.

Nell’epoca moderna, prima nel Regno Unito e poi via via negli altri Stati, lo sport ha ripreso ad appassionare i popoli.

Di conseguenza, l’ordinamento sportivo si è dato, come dicevo, regole certe, delle quali, peraltro, alcune hanno una connotazione etica che dilata il concetto strettamente giuridico: tipico, in tal senso, il precetto di lealtà che postula nella sua applicazione un richiamo espansivo a valori che il giudicante deve rinvenire nel caso concreto come usano fare i giudici di common law.

Fondamentale, per la vitalità di un ordinamento è la sua effettività.

Il sistema di giustizia sportiva, del quale l’ordinamento sportivo si è dotato, è un sistema organico che si accredita ogni giorno sul campo per la sua effettività, particolarmente avvalorata dagli incisivi interventi nei casi di doping e di calcio scommesse che hanno ricevuto apprezzamenti anche in sede internazionale.

Il CONI, infatti, è sì espressione del principio affermato dalla nostra Costituzione in materia di tutela delle formazioni sociali atte a sviluppare la personalità umana, ma rappresenta anche un’articolazione dell’ordinamento transnazionale dello sport che fa capo al CIO (Comitato Olimpico Internazionale). E il CIO è molto sensibile a tali problemi.

Ammirevole è la gestione degli atleti paraolimpici.

Ora il banco di prova è il contrasto al razzismo negli stadi.

L’ordinamento sportivo italiano ha ricevuto anche un formale riconoscimento con leggi statali: la legge Melandri nel ’99 e la legge 17 ottobre 2003, n. 220.

Mi piace ricordare, con vanità senile, quest’ultima legge perché, dopo il “caso Catania”, ha concentrato nel TAR del Lazio (di cui allora ero presidente) la competenza unitaria nella giurisdizione esclusiva in materia sportiva.

Le norme attributive di tale competenza hanno superato il vaglio di costituzionalità.

Il TAR del Lazio si è dimostrato in genere poco incline a invasioni di campo.

Ma non tutti i problemi di competenza alternativa o commista tra ordinamento statale e ordinamento sportivo sono risolti.

Il principio guida – sintetizzato nella formula del reciproco non disconoscimento – è che è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni concernenti l’os­servanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie di quel­l’ordinamento, nonché i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione delle relative sanzioni. Essenzialmente, quindi, le regole tecniche ma anche quelle connaturate alla sua autonomia, quando non ci si siano effetti ripercuotentisi nell’ordi­namento statale in quanto toccano, con propria distinta configurazione, diritti soggettivi o interessi legittimi.

Una peculiare e intelligente soluzione in tali materie è quella della “pregiudiziale sportiva” che esige che prima di rivolgersi al giudice statale (ordinario o amministrativo) siano proposti ed esauriti i rimedi della Giustizia sportiva.

Ma il più stringente “vincolo sportivo” è caduto per gli atleti professionisti.

E ad un inasprimento del contenzioso prelude la caratterizzazione, che qualcuno profila, dell’“atleta azienda”.

Problemi sarebbero insorti per la mancata utilizzazione del giocatore nelle competizioni della sua squadra se il “caso Icardi” non fosse stato in extremis salvato in corner.

La configurazione delle organizzazioni sportive nei confronti dell’ordinamento statale è nel senso che il CONI è un ente pubblico mentre le Federazioni sono soggetti di diritto privato, ma con possibilità di emettere anche atti di diritto pubblico,

Dal Coni, peraltro, è stata scorporata la CONI Servizi, costituita in società per azio­ni. La distinzione, in linea di principio è logica e mirava ad alleggerire l’ente di governo dello sport dai compiti operativi.

Ma in realtà la connessione tra i due organismi era intrinseca perché la CONI Servizi è essenziale per lo svolgimento dei compiti istituzionali dell’ente di governo, trasponendo nella fase operativa gli indirizzi e l’impronta dell’ente guida, secondo le caratteristiche di autoorganizzazione e di autonomia – anche dalla politica – proprie del­l’ordinamento sportivo.

La sottrazione di tale società all’organizzazione sportiva interfederale, avvenuta di recente con la sua trasformazione nella società Sport e salute, cui sono stati conferiti i finanziamenti, non è quindi una naturale conseguenza della distinzione di origine e lascia molto perplessi proprio nel segno dei caratteri di autonomia e autorganizzazione che M. S. Giannini ha impresso all’ordinamento sportivo, connotazioni avallate dalla Corte costituzionale e che trovano riscontro nella Carta olimpica.

Si credeva, con tale sdoppiamento, di essere giunti al limite della disarticolazione del CONI. Ma un ben più grave vulnus prefigura l’intervento normativo predisposto dal Ministro Spadafora che comporterebbe l’espropriazione di competenze essenziali del CONI, in violazione dell’ordinamento transnazionale che lo configura quale articolazione intrinseca del CIO dotata di autonomia e sottratta al potere politico.


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