This paper is inspired by the decision issued by the European Court of Human Rights on the Platini-La Suisse case. In particular, the paper investigates the possible existence of relevant disciplinary sporting sanctions, that is, capable of producing legal and economic consequences on the rights guaranteed also by the state system. The legal nature of the sports federations and the setting of the conditions for appealing to the Strasbourg Court in the presence of disciplinary sporting measures are also being examined.
Corte Europea dei diritti dell’uomo, 5 marzo 2020
Troisième Section Décision
Requête no 526/18
Michel PLATINI
contre la Suisse
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant
le 11 février 2020 en une Chambre composée de:
Paul Lemmens, président, Georgios A. Serghides, Helen Keller, Alena Poláčková, María Elósegui, Gilberto Felici, Lorraine Schembri Orland, juges, et de Stephen Phillips, greffier de section, Vu la requête susmentionnée introduite le 22 décembre 2017,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante:
EN FAIT
1. Le requérant, M. Michel Platini, est un ressortissant français né en 1955 et résidant à Genolier (canton de Vaud). Il a saisi la Cour le 22 décembre 2017. Il a été représenté devant la Cour par Me W. Bourdon, avocat exerçant à Paris.
A. Les circonstances de l’espèce
1. L’origine de la requête
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.
3. Michel Platini (ci-après: le requérant) est un ancien joueur de football professionnel, capitaine et sélectionneur de l’équipe de France de football.
4. Au cours du premier semestre de l’année 1998, le requérant collabora à la campagne électorale de X.Y. pour la présidence de la Fédération Internationale de Football Association (FIFA). Dès la seconde moitié de la même année, il commença à travailler pour la FIFA en qualité de conseiller de X.Y., nouvellement élu. Par la suite, X.Y. fut réélu en 2002, 2007, 2011 et 2015, et exerça la fonction de Président de la FIFA jusqu’à sa démission, le 2 juin 2015.
5. Le 25 avril 2002, le requérant mit un terme à cette activité de conseil après avoir été élu au Comité exécutif de l’Union Européenne de Football Association (UEFA). Il représenta cette association au sein du Comité exécutif de la FIFA dès cette date. En 2007, il fut élu à la présidence de l’UEFA, puis réélu à cette fonction en 2011, ainsi que le 24 mars 2015. Il était également Vice-Président de la FIFA.
6. En 2007, le requérant demanda que les quatre années durant lesquelles il avait été conseiller du Président de la FIFA fussent prises en compte dans le calcul de ses droits au titre de la prévoyance, conformément au plan de prévoyance mis en place pour les membres du Comité exécutif de la FIFA en 2005. Cette extension de 36 000 dollars américains (USD) fut accordée par X.Y., celui-ci attirant l’attention du requérant sur le fait que l’indemnité de prévoyance ne lui serait versée qu’au moment où il quitterait ses fonctions au sein du Comité exécutif de la FIFA.
7. Le 17 janvier 2011, le requérant adressa au directeur financier et secrétaire général adjoint de la FIFA, M.K., une facture de 2 000 000 francs suisses (CHF) se rapportant soi-disant à un complément de salaire convenu dans le cadre d’un contrat oral, pour les années 1998 à 2002, s’ajoutant à la rémunération initialement fixée dans une convention écrite signée le 25 août 1999.
8. Après que X.Y. ait approuvé et signé la facture, la FIFA versa la somme de 2 000 000 CHF sur le compte du requérant le 1er février 2011. Ce versement fut inclus dans la déclaration fiscale relative à l’année 2011 du requérant, dans les comptes de l’exercice 2010 de la FIFA, puis fut approuvé par la Commission des finances de la FIFA.
9. Le 25 septembre 2015, le Ministère public de la Confédération ouvrit une procédure pénale contre X.Y. pour soupçon de gestion déloyale et, subsidiairement, abus de confiance en rapport avec le versement de 2 000 000 CHF au requérant, effectué en 2011. Ce dernier fut entendu le même jour en qualité de personne appelée à donner des renseignements. La procédure à l’encontre X.Y. est actuellement pendante.
10. En répercussion de la procédure pénale et après enquête préliminaire, la Chambre d’instruction de la Commission d’éthique de la FIFA initia une procédure disciplinaire contre le requérant pour infraction du Code d’éthique de la FIFA (CEF) en raison des actes susmentionnés. La même démarche fut effectuée à l’encontre de X.Y.
11. Par décision non motivée du 7 octobre 2015, la Chambre de jugement de la Commission d’éthique de la FIFA suspendit provisoirement le requérant de toute activité liée au football pendant une durée de 90 jours. En date du 11 décembre 2015, le Tribunal arbitral du sport (TAS) confirma la suspension provisoire, mais ordonna à la FIFA de ne pas la prolonger audelà de la durée initiale de 90 jours.
12. Par décision du 18 décembre 2015, une fois l’instruction close, la Chambre de jugement de la Commission d’éthique de la FIFA retint que le requérant avait violé les articles 13 (règles de conduites générales);
15 (loyauté); 19 (conflits d’intérêts) et 20 (acceptation et distribution de cadeaux et autres avantages) du CEF (paragraphe 32 ci-dessous). Elle lui interdit d’exercer toute activité en lien avec le football au niveau national et international pour une période de huit ans à compter du 8 octobre 2015 et lui infligea une amende de 80 000 CHF. 13. Par décision du 15 février 2016, la Commission de Recours de la FIFA confirma cette décision, tout en réduisant, de huit à six ans, la durée de l’interdiction d’activité.
2. La procédure devant le TAS
14. Le 26 février 2016, le requérant interjeta appel auprès du TAS aux fins d’obtenir l’annulation de la décision. Le requérant fit valoir, en particulier, que les articles 11 (version 2006) et 10 (version 2009) CEF n’évoquaient pas les “tiers au sein de la FIFA ou à l’extérieur de celle-ci”, contrairement à l’article 20 du CEF de 2012, mais indiquaient uniquement de “tierces parties” ou “tierces personnes” (paragraphes 30-32 ci-dessous). Il remit également en cause la légalité et la proportionnalité de la sanction disciplinaire.
15. La procédure d’arbitrage fut conduite en français par une formation de trois arbitres qui tint une audience. Le TAS notifia le dispositif de sa sentence le 9 mai et communiqua les motifs le 16 septembre 2016. Il réforma la décision de la Commission de Recours de la FIFA et réduisit de six à quatre ans la durée d’interdiction d’activité et de 80 000 à 60 000 CHF le montant de l’amende. Concernant les violations alléguées de l’article 6 de la Convention, la formation indiqua que la procédure devant le TAS guérissait toutes les violations procédurales commises par les instances précédentes. La formation rejeta également le grief concernant l’application rétroactive du CEF de 2012. Pour elle, l’expression “tierces parties” visait simplement “toute personne autre que celle recevant le bénéfice”, conformément à l’utilisation ordinaire de ces mots et suivant l’approche de la jurisprudence des organes de la FIFA et du TAS. Du reste, la formation retint que la version 2012 du CEF n’avait pas étendu les dispositions comparables des versions antérieures, mais les avait simplement précisées en indiquant que la notion de “tierces parties” pouvait viser des personnes se trouvant aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de la FIFA.
16. Quant à la sanction infligée au requérant, le TAS considéra que l’interdiction d’exercer toute activité (administrative, sportive ou autre) liée au football devait être réduite à un total de quatre ans, entre autre pour les motifs suivants:
«358. Comme l’a retenu la Décision entreprise, en l’espèce, les circonstances atténuantes sont le fait que M. Platini n’avait aucun antécédent, qu’il avait rendu des services considérables à la FIFA, à l’UEFA et au football durant de nombreuses années et, qu’il a coopéré jusqu’à un certain degré durant la procédure, en fournissant spontanément des pièces et en citant des témoins, ainsi qu’en donnant des explications détaillées. À cela s’ajoute, de l’avis de la Formation, que M. Platini est âgé de 61 ans, qu’il se dirige vers la fin de sa carrière et qu’il a dévolu toute sa vie professionnelle au football. (...)
359. En revanche, la Formation considère comme facteurs aggravants le fait que M. Platini a exercé des fonctions très élevées tant à la FIFA qu’à l’UEFA et qu’il avait donc un devoir accru de respecter les règles internes de ces organisations. De surcroît, il n’a manifesté aucun repentir.
(...)
363. Ainsi, la Formation retient qu’une interdiction de toute activité footballistique durant 3 ans pour violation de l’article 20 CEF et durant 1 an pour violation de l’article 19 CEF est proportionnée, car les infractions sont certes graves, mais une telle durée est suffisante pour atteindre le but recherché, qui est d’empêcher M. Platini de commettre d’autres actes contraires au CEF et de le punir des violations commises. Une telle durée est raisonnable en relation avec le but recherché, parce qu’elle est suffisamment sérieuse pour sanctionner la violation des intérêts protégés par les articles 19 et 20 CEF et envoie un signal fort pour rétablir la réputation du football et de la FIFA et pour punir les infractions commises. Enfin, le désavantage que subira M. Platini en raison de cette sanction est en rapport adéquat avec les actes graves dont il a été reconnu coupable.
364. L’interdiction de toute activité footballistique ne peut en revanche pas être réduite davantage dans la durée, contrairement à ce que demande l’Appelant. En effet, elle doit être suffisamment importante, pour être pertinente au regard des graves infractions commises. À ce titre, la Formation n’accepte pas l’argumentation de l’Appelant, selon laquelle la sanction serait contraire aux articles 8 CEDH et 27 CC (...). En l’espèce, la sanction ne prive pas définitivement l’Appelant d’exercer son activité professionnelle, mais uniquement durant 4 ans. De plus, les droits de la personnalité peuvent être restreints si un intérêt public ou privé prépondérant existe [référence omise] ce qui est manifestement le cas en l’espèce.»
3. Le recours au Tribunal fédéral
17. Le 17 octobre 2016, le requérant forma un recours en matière civile devant le Tribunal fédéral suisse en vue d’obtenir l’annulation de la sentence rendue par le TAS en date du 16 septembre 2016. Il fit grief à la formation d’avoir rendu une sentence arbitraire dans son résultat au double motif qu’elle reposerait, selon lui, sur des constatations manifestement contraires aux faits résultant du dossier et constituerait une violation manifeste du droit. Le requérant maintenait notamment que la version 2012 du CEF, soit l’article 20 CEF, aurait étendu le champ d’application matériel de la règle de conduite, alors que les versions précédentes ne visaient que les personnes extérieures à l’organisation.
18. Le requérant soutenait également, se fondant sur l’article 27 du code civil (CC) ainsi que l’article 163 alinéa 3 du code des obligations (CO) en lien avec l’article 4 CC (paragraphes 27 et 28 ci-dessous) et sur la jurisprudence en la matière, que la sanction prononcée à son égard était excessivement sévère, en ce sens qu’elle aurait porté une atteinte injustifiable à sa personnalité et à la liberté économique. Il estimait également que la durée de quatre ans d’interdiction générale d’activité dans le domaine du football était excessive, en particulier au regard de son étendue à “toute” activité liée au football. Par ailleurs, le libellé de la sanction serait contraire au principe de la précision de la sanction qui ne doit pas être laissée à l’arbitraire de l’association qui la prononce. En effet, la référence à “toute” activité serait d’une telle généralité qu’elle permettrait à la FIFA d’en définir les limites à sa guise en raison de sa position dominante dans le football en retenant même des liens très indirects (par ex. une activité de consultant pour une marque de vêtements sportifs). Le requérant fit également valoir que la sanction incluait même toute activité bénévole ou de loisir en lien avec le football, ce qui serait particulièrement choquant.
19. Le requérant alléguait également que les arbitres n’auraient pas suffisamment tenu compte de l’impact réel de la sanction sur les droits de sa personnalité, en particulier sur sa vie sociale, qui était entièrement consacrée au football. La sanction serait aussi disproportionnée au regard de l’âge du requérant, alors âgé de 61 ans, et qui aurait donc atteint l’âge de la retraite à son échéance. Il serait illusoire qu’il puisse escompter retrouver des fonctions à cet âge étant donné qu’il n’avait aucune autre qualification.
20. Enfin, le requérant soutenait que le principe de la proportionnalité imposait de procéder à une pesée des intérêts prenant en compte sa situation concrète, ce qui n’aurait pas été fait en l’espèce.
21. Pour les raisons exposées ci-dessus, le requérant demanda au Tribunal fédéral d’annuler la sentence arbitrale.
4. L’arrêt du Tribunal fédéral du 29 juin 2017
22. Par un arrêt daté du 29 juin 2017, le Tribunal fédéral constata être compétent pour connaître des recours contre les sentences arbitrales rendues en procédure d’arbitrage interne en vertu de l’article 393 du code de la procédure fédérale (paragraphe 26 ci-dessous). Cependant, il rejeta le recours du requérant au motif que sa compétence en la matière ne lui permettait que d’examiner si la sentence attaquée était arbitraire dans son résultat, parce qu’elle reposait sur des constatations manifestement contraires aux faits résultant du dossier ou parce qu’elle constituait une violation manifeste du droit ou de l’équité. En l’espèce, le Tribunal fédéral considéra que le TAS n’avait pas versé dans l’arbitraire en qualifiant l’extension du plan de prévoyance et l’acceptation de 2 000 000 CHF de violations du CEF. En ce qui concernait la suspension prononcée et le conflit d’intérêts dans lequel s’était trouvé le requérant, il n’était pas non plus possible de mettre en évidence une violation manifeste du droit.
23. Par ailleurs, le Tribunal fédéral, suite à une analyse développée des principes jurisprudentiels relatifs aux méthodes d’interprétation de textes normatifs, conclut qu’il n’existait pas de différence d’interprétation significative entre les deux versions des dispositions pertinentes du CEF. La formation n’aurait dès lors pas rendu une sentence juridiquement insoutenable en retenant que les cadeaux ou autres avantages remis à un officiel par un autre officiel de la FIFA tombaient déjà sous le coup des articles 10, 11 et 20 des anciennes versions du CEF, la version de 2012 n’ayant fait que préciser la notion de “tierces parties” (paragraphes 20-32 ci-dessous).
24. Quant à la sanction disciplinaire infligée au requérant, le TF indiqua qu’en matière de sanctions disciplinaires infligées à des sportifs, il n’intervenait à l’égard des décisions rendues en vertu d’un pouvoir d’appréciation que si elles aboutissaient à un résultat manifestement injuste ou à une iniquité choquante. Or, les moyens soulevés par le requérant ne révélaient aucune violation manifeste du droit qui rendrait la sentence arbitraire dans son résultat en ce qui concerne la peine disciplinaire que le requérant s’était vu infliger par la formation. Le Tribunal fédéral se prononça comme suit quant à la nature alléguée trop générale de la sanction:
“3.7.3 (...) Le recourant en convient du reste expressément (réplique, p. 4, 4e §). L’adjectif “toute”, placé avant le terme “activité” à l’art. 22 du Code disciplinaire de la FIFA, suffit à justifier l’extension territoriale de la sanction au plan mondial, ce qui est logique dans le cas d’une fédération internationale régissant le sport concerné. Quant aux qualificatifs figurant dans la parenthèse qui clôture cette disposition (“administrative, sportive ou autre”), ils restreignent un tant soit peu le champ d’application matériel de l’art. 6 al. 1 let. h CEF, qui interdit l’exercice de “toute activité relative au football”. Le recourant n’en dénonce pas moins le manque de précision de cette adjonction, du fait de la présence du terme “autre” à la fin de la parenthèse. En cela, il n’a pas tout à fait tort. Force est, en effet, d’admettre que cette formulation pourrait théoriquement favoriser d’éventuels abus de la part de l’intimée. Il faut, dès lors, bien marquer qu’elle ne saurait être assimilée à un blanc-seing donné à cette dernière, qui justifierait l’application sans limites de cette interdiction à n’importe quelle activité, fût-elle sans rapport avec les domaines régis par la FIFA ou ses associations affiliées, c’est-à-dire essentiellement l’organisation des competitions de football. Il n’est pas nécessaire d’annuler pour autant la sentence attaquée, car la sanction prononcée est susceptible d’être interprétée d’une manière soutenable. Au demeurant, si d’aventure l’idée venait à la FIFA d’interdire concrètement au recourant l’exercice d’une activité qui ne serait manifestement pas proscrite par l’art. 6 al. 1 let. h CEF, sa décision serait annulable sur recours (cf., mutatis mutandis, l’arrêt 4A_458/2009 du 10 juin 2010 consid. 4.4.8). Quoi qu’en dise l’intéressé, on peine à imaginer que la FIFA, faisant usage du monopole dont elle jouirait selon lui dans tout ce qui concerne le football de près ou de loin, s’ingénierait à inciter tel ou tel sponsor ou média à ne pas l’employer, voire à faire pression sur un tiers afin qu’il lui interdise d’entrer dans un stade comme simple spectateur. Cet argument relève de la pure spéculation. Quant à imposer à des tiers, par voie d’exécution forcée, la prise de telles mesures, cela n’est guère concevable de la part d’une association de droit privé. À cela s’ajoute que, dans sa réponse au recours, la FIFA précise elle-même que l’interdiction litigieuse ne saurait s’étendre à des activités privées ne relevant pas du football organisé, partant que, si le recourant ne pourra pas exercer des fonctions officielles au sein de la FIFA, de l’UEFA ou de la Fédération Française de Football jusqu’au terme de sa suspension, rien ne l’empêcherait, en revanche, d’assister à un match, du moins comme spectateur non invité par une fédération, ni de travailler comme consultant pour une marque de vêtements de football. Ce sont là des concessions que l’intimée pourrait se voir opposer si l’envie lui prenait de faire machine arrière. On ose espérer, il est vrai, que la FIFA, qui cherche aujourd’hui à redorer un blason passablement terni ces derniers temps par une série d’affaires, aura mieux à faire que d’appliquer de manière chicanière une sanction dont l’objet est défini un peu trop largement..”
En ce qui concerne l’âge du requérant, le Tribunal fédéral poursuivit dans les termes qui suivent:
“Pour le surplus, l’interdiction prononcée devrait poser moins de problèmes, du point de vue de son étendue matérielle, dans la mesure où elle vise l’activité administrative et l’activité sportive. S’agissant de cette dernière, la portée de la sanction disciplinaire sera sans doute limitée. En effet, à l’âge qui est le sien, le recourant ne saurait raisonnablement caresser l’espoir de redevenir le brilliant footballeur qu’il fut jadis, le milieu de terrain offensif qui fit la gloire des plus grands clubs européens de l’époque et l’extraordinaire tireur de coups francs qui désola nombre de gardiens de but chevronnés, puisqu’aussi bien en ce domaine comme dans beaucoup d’autres, le dicton populaire est de mise, qui veut que l’on ne puisse être et avoir été.»
Quant à la durée de la sanction, la haute Cour se prononça comme il suit:
«Pour ce qui est de sa durée, soit 4 ans, l’interdiction prononcée n’apparaît pas manifestement excessive sur le vu des critères énoncés par la Formation et qui ont été résumés plus haut (...). Les arbitres ont tenu compte de tous les éléments à charge et à décharge ressortant de leur dossier. Ils n’ont négligé aucune circonstance importante pour fixer cette durée. Les éminents services rendus par le recourant à la cause du football ne leur ont pas échappé, non plus que la situation actuelle de l’intéressé, tout comme, en sens inverse, la position élevée qu’occupait le recourant au sein des plus hautes instances du football au moment de la commission des infractions retenues contre lui et l’absence de repentir du condamné. À cet égard, il n’y a aucune commune mesure entre la peine statutaire qu’un footballeur professionnel brésilien en activité – Matuzalem – s’est vu infliger, à savoir la menace d’une interdiction illimitée d’exercer sa profession pour le cas où il ne paierait pas une indemnité supérieure à 11 millions d’euros à bref délai (ATF 128 III 322), et celle qui a été prononcée à l’encontre du recourant. Toute proportion gardée, cette dernière est d’ailleurs inférieure aux 6 ans de suspension dont a écopé [X.Y.] dans des circonstances comparables.”
B. Le droit interne et international pertinents
25. L’article 387 du code de procédure civile (CPC) du
19 décembre 2008 prévoit les effets d’une sentence arbitrale. Il est libellé comme il suit:
Article 387 – Effets de la sentence
«Dès qu’elle a été communiquée, la sentence déploie les mêmes effets qu’une
décision judiciaire entrée en force et exécutoire».
26. L’article 393 CPC prévoit les motifs de recours au Tribunal federal contre une sentence arbitrale. Il est libellé comme il suit:
Article 393 – Motifs de recours
“Les motifs suivant sont recevables:
a. l’arbitre unique a été irrégulièrement désigné ou le tribunal arbitral
irrégulièrement composé;
b. le tribunal arbitral s’est déclaré à tort compétent ou incompétent;
c. le tribunal arbitral a statué au-delà des demandes dont il était saisi ou a omis de se
prononcer sur un des chefs de la demande;
d. l’égalité des parties ou leur droit d’être entendues en procédure contradictoire n’a pas été respecté;
e. la sentence est arbitraire dans son résultat parce qu’elle repose sur des constatations manifestement contraires aux faits résultant du dossier ou parce qu’elle constitue une violation manifeste du droit ou de l’équité;
f. les dépenses et les honoraires des arbitres fixés par le tribunal arbitral sont manifestement excessifs.»
27. Les articles pertinents du code civil (CC) du 10 décembre 1907 sont libellés comme il suit:
Article 4 – B. Etendue des droits civils / III. Pouvoir d’appréciation du juge Le juge applique les règles du droit et de l’équité, lorsque la loi réserve son pouvoir d’appréciation ou qu’elle le charge de prononcer en tenant compte soit des circonstances, soit de justes motifs.
Article 27 – B. Protection de la personnalité / I. Contre des engagements excessifs Nul ne peut, même partiellement, renoncer à la jouissance ou à l’exercice des droits civils. Nul ne peut aliéner sa liberté, ni s’en interdire l’usage dans une mesure contraire aux lois ou aux moeurs.”
28. L’article 163 du code des obligations (CO) du 10 décembre 1907 est libellé comme il suit:
Article 163 – C. Clause pénale / II. Montant, nullité et réduction de la peine «Les parties fixent librement le montant de la peine. La peine stipulée ne peut être exigée lorsqu’elle a pour but de sanctionner une obligation illicite ou immorale, ni, sauf convention contraire, lorsque l’exécution de l’obligation est devenue impossible par l’effet d’une circonstance dont le débiteur n’est pas responsable. Le juge doit réduire les peines qu’il estime excessives.»
29. L’article 22 du code disciplinaire de la FIFA (édition 2011) était libellé comme il suit:
«Une personne peut se voir interdire d’exercer toute activité relative au football (administrative, sportive ou autre).”
30. L’article 11 du code d’éthique de la FIFA (CEF) de 2006 était libellé comme il suit:
“1. Les officiels ne sont pas autorisés à accepter de la part de tierces parties des cadeaux ni autre avantage dont la valeur excéderait celle communément acceptée par les coutumes locales et culturelles; en cas de doute, le cadeau doit être refusé. L’acceptation de cadeaux pécuniaires est interdite sous quelque forme que ce soit.
2. Dans le cadre de leur fonction, les officiels sont autorisés à offrir à des tierces personnes des cadeaux et autres avantages dont la valeur n’excède pas les critères locaux et culturels et dans la mesure où ces cadeaux n’entraînent pas d’avantage malhonnête ni de conflit d’intérêts. [...].»
31. L’article 10 du CEF de 2009 était libellé comme il suit:
“1. Les officiels ne sont pas autorisés à accepter de tierces personnes des cadeaux
ni autres avantages dont la valeur serait supérieure à celle des présents traditionnellement remis selon la coutume locale. En cas de doute, ils devront refuser le cadeau. Il leur est strictement interdit d’accepter des sommes d’argent quels qu’en soient le montant ou la forme.
2. Dans l’exercice de leurs fonctions, les officiels sont autorisés à offrir à des tierces
personnes des cadeaux et autres avantages d’une valeur équivalente à celle des
présents traditionnellement remis selon la coutume locale, sous réserve qu’il ne soit
pas possible d’en retirer un avantage malhonnête et qu’ils ne donnent pas lieu à un
conflit d’intérêts. 3. [...].”
32. Les dispositions pertinentes du CEF de 2012 sont libellées comme il suit:
Article 13 – Règles de conduite générales
«1. Les personnes auxquelles s’applique le présent code doivent avoir conscience de l’importance de leur fonction et des obligations et responsabilités qui en découlent.
2. Les personnes auxquelles s’applique le présent code se doivent d’observer le droit applicable et tous les textes en vigueur ainsi que la règlementation de la FIFA les concernant.
3. Les personnes auxquelles s’applique le présent code doivent faire preuve d’un grand souci d’éthique. Elles doivent se comporter de manière digne et faire prévue d’une totale crédibilité et d’intégrité.
Article 15 – Loyauté
Les personnes auxquelles s’applique le présent code doivent faire preuve d’une absolue loyauté vis-à-vis de la FIFA, des confédérations, des associations, des ligues et des clubs.
Article 19 – Conflits d’intérêts
1. Dans le cadre de leurs activités pour le compte de la FIFA ou avant d’être élues ou désignées comme officiel, les personnes auxquelles s’applique le présent code doivent révéler tout intérêt personnel qui pourrait être lié à leurs nouvelles fonctions.
2. Les personnes auxquelles s’applique le présent code doivent éviter toute situation pouvant donner lieu à un conflit d’intérêts. Il y a conflit d’intérêts lorsque les personnes auxquelles s’applique le présent code ont ou semblent avoir des intérêts privés ou personnels susceptibles de les empêcher d’accomplir leurs obligations avec intégrité, indépendance et détermination. Par intérêt privé ou personnel, on entend notamment le fait que les personnes auxquelles s’applique le présent code retire un avantage pour elles-mêmes, leur famille, leurs parents, leurs amis ou leurs relations.
3. Les personnes auxquelles s’applique le présent code ne peuvent pas accomplir
leurs tâches si elles sont en situation potentielle ou avérée de conflit d’intérêts. Dans un tel cas, le conflit d’intérêts doit être immédiatement révélé et notifié à l’organisation à laquelle la personne à laquelle s’applique le présent code appartient.
4. En cas d’objection basée sur l’existence ou l’éventualité d’un conflit d’intérêts d’une personne à laquelle le présent code s’applique, celle-ci doit être immédiatement signalée à l’organisation pour laquelle la personne à laquelle s’applique le présent code accomplit sa mission, et ce, afin que les mesures appropriées soient prises.
Article 20 – Acceptation et distribution de cadeaux et autres avantages
1. Les personnes auxquelles s’applique le présent code ne peuvent ni accepter ni offrir de cadeaux et autres bénéfices de/à des tiers au sein de la FIFA ou à l’extérieur de celle-ci – ou en rapport avec des intermédiaires ou des parties qui leur sont liées au sens du présent code – que:
a) s’ils ont une valeur symbolique ou insignifiante;
b) si est exclue toute influence sur l’exécution ou l’omission d’un acte se rapportant
à leurs activités officielles ou relevant de sa discrétion;
c) s’ils ne sont pas contraires à leurs devoirs;
d) s’ils ne constituent aucun avantage indu, de nature pécuniaire ou autre; et
e) s’ils ne créent aucun conflit d’intérêts.
Tout cadeau ou avantage ne répondant pas à la totalité des critères susmentionnés est interdit.
2. En cas de doute, les cadeaux ne doivent pas être acceptés ni distribués. Les personnes auxquelles s’applique le présent code ne doivent en aucun cas accepter, ni offrir d’argent à quelqu’un au sein de la FIFA ou à l’extérieur de celle-ci de n’importe quel montant et sous quelque forme que ce soit.
3. Les personnes auxquelles s’applique le présent code ne peuvent pas être remboursées par la FIFA pour les frais inhérents aux membres de leur famille ou aux associés les accompagnant aux événements officiels, sauf autorisation expresse de l’organisation compétente. Ladite autorisation devra être documentée.
4. Les personnes auxquelles s’applique le présent code doivent s’abstenir de toute activité ou comportement pouvant donner l’impression ou laisser supposer l’existence d’un comportement fautif ou l’existence d’une tentative de comportement fautif tel que décrit plus haut.”
33. Invoquant l’article 6 de la Convention, le requérant se plaint de multiples violations commises dans la procédure disciplinaire et par le TAS.
34. Le requérant allègue, en outre, que le principe de non-rétroactivité de la loi, concrétisé à l’article 7 de la Convention, aurait été violé, puisque les faits qui lui sont reprochés ont été commis en 2007 et 2011, or les instances juridictionnelles de la FIFA auraient refusé d’appliquer les textes en vigueur au moment des faits.
35. Il fait encore valoir que la sanction qui lui a été infligée violerait la liberté d’exercer une activité professionnelle, protégée par l’article 8 de la Convention, car elle l’empêcherait d’exercer toute activité relative au football durant quatre ans.
EN DROIT
A. Responsabilité internationale de la Suisse en vertu de la Convention et compétence ratione personae de la Cour
36. En l’espèce, la sanction litigieuse prononcée à l’encontre du requérant a été infligée par la FIFA, à savoir une association de droit privé suisse. Par ailleurs, la procédure s’est déroulée devant les instances de la FIFA, puis devant le TAS. Or, ce dernier n’est ni un tribunal étatique ni une autre institution de droit public suisse, mais une entité émanant du CIAS, c’est-à-dire d’une fondation de droit privé (Mutu et Pechstein c. Suisse, nos 40575/10 et 67474/10, § 29, 2 octobre 2018). Il se pose dès lors la question de la responsabilité internationale et, en même temps, de la compétence ratione personae de la Cour.
37. Cela étant, la Cour note que, s’agissant d’un arbitrage interne, la loi suisse prévoit les effets des sentences arbitrales du TAS ainsi que la compétence du Tribunal fédéral pour connaître de leur validité (articles 387 et 393 CPC, respectivement; paragraphes 25 et 26 ci-dessus). En outre, dans la présente cause, cette haute juridiction a rejeté le recours du requérant donnant, de ce fait, force de chose jugée à la sentence arbitrale en question dans l’ordre juridique suisse.
38. Les actes ou omissions litigieux sont donc susceptibles d’engager la responsabilité de l’État défendeur en vertu de la Convention (voir, Mutu et Pechstein, précité, §§ 66 et 67, et mutatis mutandis, Nada c. Suisse [GC], no 10593/08, §§ 120-122, CEDH 2012). Il s’ensuit également que la Cour est compétente ratione personae pour connaître des griefs du requérant quant aux actes et omissions du TAS, entérinés par le Tribunal fédéral.
B. Griefs tirés de l’article 6 de la Convention
39. Selon le requérant, les violations des règles du procès équitable auraient été nombreuses dans les statuts régissant le fonctionnement des instances de la FIFA, comme dans le déroulement de la procédure disciplinaire. Il allègue que le TAS se serait prononcé sur la base de pièces du dossier qui seraient affectées de vices tenant aux conditions dans lesquelles ces preuves ont été recueillies et qu’il n’aurait pas le droit de statuer sur un dossier constitué de manière illégale. Le requérant allègue que les carences dans les statuts de la FIFA laissent planer un soupçon de dépendance des organes juridictionnels (commission d’éthique et de recours) à l’égard de l’exécutif de la FIFA. En outre, il soutient que le financement important que la FIFA accorde chaque année au TAS laisse douter de la dépendance de ses organes juridictionnels vis-à-vis de l’exécutif de la FIFA. Le requérant fait également valoir que l’instruction n’a pas respecté les droits de la défense et a fait preuve de partialité. Elle aurait systématiquement refusé de communiquer au requérant le dossier d’instruction, alors qu’il aurait formulé plusieurs demandes dans ce sens. En plus, l’instruction aurait été menée en un temps incompatible avec l’exercice effectif des droits de la défense (ouverture de la procédure le 28 septembre 2015, prononcé de la sanction le 18 décembre 2015). Enfin, le requérant reproche au TAS de ne pas avoir assumé son rôle de gardien des garanties du procès équitable étant donné que ce tribunal a estimé qu’il “guériss[ai]t toutes les violations procédurales qui auraient pu être commises par les instances précédentes” et qu’il n’était donc “pas nécessaire que la Formation statue sur l’existence ou non des violations procédurales alléguées par l’Appelant, ni qu’elle tranche si les exigences de l’article 6 de la Convention doivent être suivies ou non devant les instances internes”. Le Tribunal fédéral, en dernier ressort, n’aurait pas été en mesure ni d’examiner ni de réparer ou de sanctionner lesdites violations en raison du caractère extrêmement limité du contrôle qu’il exerce sur les décisions du TAS.
40. L’article 35 de la Convention impose de soulever devant l’organe interne adéquat, au moins en substance et dans les formes et délais prescrits par le droit interne, les griefs que l’on entend formuler par la suite devant la Cour. Une requête ne satisfaisant pas à ces exigences doit en principe être déclarée irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes (Gäfgen c. Allemagne [GC], no 22978/05, § 144 et 146, CEDH 2010).
41. En l’espèce, les griefs tirés de l’article 6 n’ont pas été soulevés devant le Tribunal fédéral, même pas en substance. Cela découle par ailleurs de la structure du mémoire de recours au Tribunal fédéral qui comporte, sur le fond, les parties suivantes: “En général”, “Les dispositions réglementaires appliquées”, “L’extension du plan de prévoyance”, “Le paiement litigieux”, “La participation à la réunion de la commission des finances du 2 mars 2011”, et la “Sanction infligée”. La Cour observe que, mis à part le dernier titre (sanction infligée), qui sera examiné par elle sous l’angle de l’article 8, aucune autre partie du mémoire ne porte sur les violations alléguées de l’article 6 § 1 de la Convention. Par ailleurs, le seul grief invoqué devant le Tribunal fédéral était celui de l’arbitraire et du défaut d’équité de la sentence arbitrale en tant que telle. L’équité de la procédure n’était, quant à elle, pas remise en cause.
42. Il s’ensuit que ces griefs doivent être rejetés pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
C. Grief tiré de l’article 7 de la Convention
43. Le requérant estime que le principe de non-rétroactivité de la loi, concrétisé à l’article 7 de la Convention, aurait été violé, puisque les faits qui lui sont reprochés ont été commis en 2007, respectivement 2011, et que les instances juridictionnelles de la FIFA auraient refusé d’appliquer les textes en vigueur au moment des faits (CEF de 2009) pour s’appuyer sur le CEF en sa version de 2012. Selon le requérant, le texte de la version ancienne avait un champ d’application plus étroit et interdisait de recevoir des cadeaux que de la part de tiers. Les avantages que la FIFA accorde elle-même n’auraient pas été compris dans le champ d’application de l’article 10 du CEF de 2009. Cette violation aurait été alléguée devant le TAS et le Tribunal fédéral, sans être corrigée ni réparée.
44. La Cour estime nécessaire d’aborder d’emblée la question de savoir si le requérant peut se prévaloir de l’article 7 de la Convention. La notion de “peine” à l’article 7 posséde, comme celles de “droits et obligations de caractère civil” et d’”accusation en matière pénale” à l’article 6 § 1 de la Convention, une portée autonome. Pour rendre effective la protection offerte par l’article 7, la Cour doit demeurer libre d’aller au-delà des apparences et d’apprécier elle-même si une mesure particulière s’analyse au fond en une “peine” au sens de cette clause (Kafkaris c. Chypre, no 21906/04, § 142, 12 février 2008; Welch c. Royaume-Uni, 9 février 1995, § 27, série A no 307-A, et Jamil c. France, 8 juin 1995, § 30, série A no 317-B). Le libellé de l’article 7 § 1, seconde phrase, indique que le point de départ d’où elle peut déterminer si une “peine” a été prononcée, consiste à savoir si la mesure en question a été imposée à la suite d’une condamnation pour une “infraction pénale”. D’autres éléments peuvent être jugés pertinents à cet égard: la nature et le but de la mesure en cause, sa qualification en droit interne, les procédures associées à son adoption et à son exécution, ainsi que sa gravité (Kafkaris, précité, § 142, Welch, précité, § 28, et Jamil, précité, § 31).
45. La Cour a également expressément dit que les procédures relatives au renvoi d’un huissier motivé par la commission de nombreux délits “n’impliquaient pas une décision sur une accusation en matière pénale” (Bayer c. Allemagne, no 8453/04, § 37, 16 juillet 2009).
46. En outre, dans l’affaire Oleksandr Volkov, précitée, § 93, le requérant était un juge qui s’est vu sanctionné pour un manquement aux règles de sa profession, c’est-à-dire pour une faute relevant clairement du domaine disciplinaire. La sanction qui lui a été imposée était une mesure disciplinaire classique pour faute professionnelle et, au regard du droit interne, elle se distinguait des sanctions de droit pénal encourues par les juges adoptant sciemment une mauvaise décision. Pour ces motifs, la Cour a conclu que l’affaire ne tombait pas dans le volet “pénal” de l’article 6 de la Convention (ibidem, § 95).
47. Par ailleurs, la Cour a généralement refusé de faire entrer en jeu l’aspect pénal de l’article 6 concernant le licenciement et les restrictions à l’emploi visant des anciens agents du KGB (Sidabras et Džiautas c. Lituanie (déc.) nos 55480/00 et 59330/00, 1er juillet 2003). Les affaires concernant la “lustration” polonaise était différente dans la mesure où la Cour a observé que, dans un cas de ce type, les dispositions pertinentes de la législation polonaise ne touchaient pas un petit groupe d’individus dotés d’un statut particulier, à l’instar, par exemple, des mesures disciplinaires, mais visaient au contraire un grand nombre de citoyens, la procédure résultant en une interdiction d’emploi dans un grand nombre de postes publics sans que la liste exhaustive de ces postes ne soit énoncée dans le droit interne (Matyjek c. Pologne (déc.), no 38184/03, §§ 53 et 54, CEDH 2006-VII).
48. En l’occurrence, les sanctions prononcées contre le requérant, un haut fonctionnaire de la FIFA, notamment l’interdiction d’exercer toute activité liée au football pendant quatre ans, étaient fondées sur les dispositions pertinentes du CEF et l’article 22 du code disciplinaire (paragraphe 29 ci-dessus) de ladite organisation et ont été prononcées par ses organes judiciaires, à savoir la commission d’éthique et la commission de recours. Il s’agit donc de mesures particulières prises à l’encontre d’un membre d’un groupe d’individus relativement petit, dotés d’un statut particulier et soumis à des règles spécifiques. La Cour conclut, en l’absence d’«infraction pénale” retenue contre le requérant, que celui-ci ne peut pas se prévaloir de l’article 7 de la Convention.
49. Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 a) et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.
D. Grief tiré de l’article 8 de la Convention
50. En vertu de l’article 8 de la Convention, le requérant fait encore valoir que la sanction qui lui a été infligée violerait la liberté d’exercer une activité professionnelle, protégée par cette disposition, car elle l’a empêché d’exercer toute activité relative au football durant quatre ans.
51. La Cour relève d’emblée que le requérant ne s’est pas explicitement référé à l’article 8 devant le Tribunal fédéral, mais qu’il a invoqué une atteinte aux droits de la personnalité (article 27 CC; paragraphe 27 ci-dessus) et à sa liberté économique (“l’avenir économique”). La Cour estime, dès lors, qu’il a épuisé, en substance, les voies de recours internes.
1. Sur l’applicabilité de l’article 8 au cas d’espèce
52. Quant à l’applicabilité de l’article 8 au cas d’espèce, la Cour est amenée à examiner si le grief du requérant tombe sous la notion de “vie privée”. La Cour a déjà eu l’occasion d’observer que cette notion est une notion large, non susceptible d’une définition exhaustive. Elle recouvre également le droit au développement personnel et le droit d’établir et entretenir des rapports avec d’autres êtres humains et le monde extérieur (voir, par exemple, Evans c. Royaume-Uni [GC], no 6339/05, § 71, CEDH 2007‑I). À ce titre, l’article 8 peut s’étendre aux activités professionnelles (Fernández Martínez c. Espagne [GC], no 56030/07, § 110, CEDH 2014 (extraits), Bărbulescu c. Roumanie [GC], no 61496/08, § 71,
5 septembre 2017 (extraits), Antović et Mirković c. Monténégro, no 70838/13, § 42, 28 novembre 2017, et López Ribalda et autres c. Espagne [GC], nos 1874/13 et 8567/13, § 88, 17 octobre 2019).
53. La Cour a récemment eu l’occasion de synthétiser les principes guidant la portée de l’article 8 dans les litiges professionnels dans l’affaire
Denisov c. Ukraine [GC], no 76639/11, 25 septembre 2018:
“115. La Cour conclut de la jurisprudence ci-dessus que les litiges professionnels ne sont pas par nature exclus du champ d’application de la notion de “vie privée” au sens de l’article 8 de la Convention. Dans de tels litiges, un licenciement, une rétrogradation, un refus d’accès à une profession ou d’autres mesures tout aussi défavorables peuvent avoir des répercussions sur certains aspects typiques de la vie privée. Parmi ces aspects figurent i) le «cercle intime” du requérant, ii) la possibilité pour lui de nouer et de développer des relations avec autrui, et iii) sa réputation sociale et professionnelle. Un problème se pose généralement au regard de la vie privée de deux manières dans le cadre de litiges de ce type: soit du fait des motifs à l’origine de la mesure en cause (auquel cas la Cour retient l’approche fondée sur les motifs), soit – dans certains cas – du fait des conséquences sur la vie privée (auquel cas la Cour retient l’approche fondée sur les conséquences).
116. Si l’approche fondée sur les conséquences est suivie, le seuil de gravité à atteindre pour chacun des aspects susmentionnés revêt une importance cruciale. C’est au requérant qu’il incombe d’établir de manière convaincante que ce seuil a été attaint dans son cas. Il doit produire des éléments prouvant les conséquences de la mesure en cause. La Cour ne reconnaîtra l’applicabilité de l’article 8 que si ces conséquences sont très graves et touchent sa vie privée de manière particulièrement notable.
117. La Cour a énoncé des critères permettant d’apprécier le sérieux ou la gravité des violations alléguées dans le cadre de différents régimes. Le préjudice subi par le requérant s’apprécie par rapport à sa vie avant et après la mesure en question. La Cour estime en outre que, pour déterminer la gravité des conséquences dans un litige professionnel, il convient d’analyser au regard des circonstances objectives de l’espèce la perception subjective que le requérant dit être la sienne. Pareille analyse englobe les conséquences tant matérielles que non matérielles de la mesure en cause. Il reste toutefois que c’est au requérant de définir et préciser la nature et l’étendue de son préjudice, lequel doit avoir un lien de causalité avec la mesure en cause. La règle de l’épuisement des voies de recours internes veut que les éléments essentiels des allégations de ce type doivent avoir été suffisamment exposés devant les autorités internes saisies du litige.”
54. S’agissant du cas d’espèce, le requérant rappelle qu’il était joueur de football professionnel, capitaine et sélectionneur de l’équipe nationale de football, qu’il a poursuivi une carrière dans le monde du football, qu’il a été membre du Comité d’organisation de la Coupe du Monde de football en France en 1998, qu’il a collaboré à la campagne électorale de X.Y., qu’il a travaillé pour la FIFA en qualité de conseiller du Président nouvellement élu jusqu’à juin 2002, qu’il a été élu, le 25 avril 2002, au Comité exécutif de l’UEFA qu’il a représentée au sein du Comité exécutif de la FIFA à partir de cette date, qu’il a été élu à la présidence de l’UEFA en 2007, puis réélu en 2011 et 2015, et qu’il était Vice-Président de la FIFA. Il ajoute qu’il a arrêté toutes activités commerciales dès la fin de l’année 2006 pour prendre la tête de l’UEFA en qualité de Président exécutif, évitant ainsi tout conflit d’intérêts.
55. Le requérant conclut qu’il aurait ainsi consacré toute sa vie et sa carrière professionnelle au football, à l’exclusion de tout autre secteur. Il s’ensuit que les instances juridictionnelles de la FIFA, le TAS et le Tribunal fédéral ne pouvaient pas lui infliger une sanction aussi large et paralysante que celle qui lui a été infligée, soit l’interdiction générale d’exercer toute activité professionnelle (administrative, sportive ou autre) liée au football au niveau national et international durant quatre ans à compter du 8 octobre 2015, alors qu’il avait 61 ans, sans violer la Convention. Il s’agirait dès lors d’une mesure disproportionnée et injustifiée qui avait eu pour effet, en pratique, de le priver de toute possibilité d’exercer une activité professionnelle, soit une mesure contraire à l’article 8 de la Convention.
56. La Cour estime que les motifs à la base de la mesure litigieuse touchant la vie professionnelle du requérant n’ont aucun rapport avec sa vie privée. Par contre, les répercussions sur sa vie privée sont la conséquence des actes qui lui ont été reprochés (voir à contrario, par ex. Smith et Grady c. Royaume-Uni, nos 33985/96 et 33986/96, § 71, CEDH 1999-VI).
Dès lors, elle estime qu’il faut appliquer, dans le cas d’espèce, l’approche fondée sur les conséquences (Denisov, précité, 107). Dans de tels cas, la Cour ne reconnaîtra l’applicabilité de l’article 8 que si le requérant arrive à établir de manière convaincante, par la production d’éléments concrets, que ces conséquences sont très graves et touchent sa vie privée de manière particulièrement notable (ibidem, § 116).
57. À la lumière des arguments présentés par le requérant, la Cour est prête à admettre que l’intéressé, qui a passé et travaillé toute sa vie dans le milieu du football, peut effectivement se sentir considérablement affecté par l’interdiction d’exercer toute activité en lien avec le football durant quatre ans. La Cour accepte, premièrement, que les conséquences négatives de la mesure étaient susceptibles de se produire dans le cadre du “cercle intime” du requérant, qui s’est provisoirement vu interdit de gagner sa vie (a contrario, Denisov, précité, § 118) dans le milieu du football, la seule source de revenus pendant toute sa vie, situation aggravée par la position dominante, voire de monopole de la FIFA dans l’organisation globale du football (dans ce sens Schüth c. Allemagne, no 1620/03, § 73, CEDH 2010) et par son âge. Deuxièmement, elle estime que la sanction pouvait avoir un impact négatif sur la possibilité de nouer et développer des relations sociales avec autrui eu égard à la nature très large de la sanction prononcée, qui s’étend à “toute” activité liée au football. À cet égard, la Cour estime qu’il ne faut pas perdre de vue que le requérant était communément, dans le public et les médias, identifié par rapport au football. Enfin, la Cour considère comme probable que la sanction prononcée à l’encontre du requérant, comme par ailleurs chaque sanction d’un comportement socialement reprochable, a eu des effets négatifs sur sa réputation dans le sens d’une certaine stigmatisation.
58. Il s’ensuit que, eu égard à la particularité de la situation du requérant, le seuil de gravité exigé pour faire entrer en jeu l’article 8 de la Convention a été atteint. Compte tenu de ce qui précède, la Cour estime que l’article 8 s’applique au cas d’espèce.
2. Sur la nature de l’obligation imposée et la marge d’appréciation dans le cas d’espèce
59. Comme constaté plus haut, la sanction litigieuse a en l’espèce été infligée par la FIFA, à savoir une association de droit privé suisse. En l’absence d’une mesure étatique, la Cour estime qu’elle ne peut pas aborder le grief tiré de l’article 8 sous l’angle de la théorie de l’ingérence. Il lui appartient, dès lors, d’examiner si l’État défendeur s’est acquitté de ses obligations positives par rapport à l’article 8 de la Convention.
60. Si l’article 8 tend pour l’essentiel à prémunir l’individu contre des ingérences arbitraires des pouvoirs publics, il ne se contente pas de commander à l’État de s’abstenir de pareilles ingérences: à cet engagement négatif peuvent s’ajouter des obligations positives inhérentes au respect effectif de la vie privée. Celles-ci peuvent nécessiter l’adoption de mesures visant au respect de la vie privée jusque dans les relations des individus entre eux. Si la frontière entre les obligations positives et négatives de l’État au regard de l’article 8 ne se prête pas à une définition précise, les principes applicables sont néanmoins comparables. En particulier, dans les deux cas, il faut prendre en compte le juste équilibre à ménager entre l’intérêt général et les intérêts de l’individu, l’État jouissant en toute hypothèse d’une marge d’appréciation (Obst c. Allemagne, no 425/03, § 41, 23 septembre 2010, Evans c. Royaume-Uni [GC], no 6339/05, §§ 75-76, CEDH 2007-IV, et López Ribalda et autres, précité, §§ 111 et 112).
61. Dans certaines circonstances, l’État ne s’acquitte de manière adéquate de ces obligations positives que s’il assure le respect de la vie privée dans les relations entre individus en établissant un cadre normatif qui prenne en considération les divers intérêts à protéger dans un context donné (López Ribalda et autres, précité, § 113, M.C. c. Bulgarie, no 39272/98, § 150, CEDH 2003-XII; K.U. c. Finlande, no 2872/02, §§ 43 et 49, CEDH 2008). À cet égard, la Cour rappelle également que les juridictions internes doivent motiver leurs décisions de manière suffisamment circonstanciée, afin notamment de permettre à la Cour d’assurer le contrôle européen qui lui est confié (voir, mutatis mutandis, I.M. c. Suisse, no 23887/16, § 72, 9 avril 2019, et X c. Lettonie [GC], no 27853/09, § 107, CEDH 2013). Un raisonnement insuffisant des juridictions internes, sans véritable mise en balance des intérêts en présence, est contraire aux exigences de l’article 8 de la Convention.
62. La Cour estime que la question principale qui se pose en l’espèce est donc de savoir si l’État était tenu et, dans l’affirmative, dans quelle mesure, au regard de ses obligations positives découlant de l’article 8, de protéger le droit du requérant au respect de sa vie privée contre la mesure infligée par la FIFA, confirmée, même si réduite, par le TAS. Il convient, en particulier, de vérifier si le requérant disposait en l’espèce des garanties institutionnelles et procédurales suffisantes, soit un système de juridictions devant lesquelles il a pu faire valoir ses griefs, et si celles-ci ont rendu des décisions dûment motivées et tenant compte de la jurisprudence de la Cour (Obst, précité, §§ 45-46).
63. Dans le cadre de cet examen, la Cour tiendra compte de la spécificité de la situation du requérant, qui a librement choisi une carrière particulière dans le domaine du football, d’abord en tant que joueur et sélectionneur, puis dans des fonctions officielles des associations du football, qui sont des acteurs privés et, en tant que tel, pas directement soumis à la Convention. Si une telle carrière offre sans doute de nombreux privilèges et avantages, elle implique en même temps la renonciation de certains droits (voir, dans ce sens, Fernández Martínez, précité, §§ 134-135). De telles limitations contractuelles sont acceptables au regard de la Convention lorsqu’elles sont librement consenties (ibidem, § 135). Or, en l’espèce, et contrairement à l’affaire Mutu et Pechstein (précitée, §§ 114 et 122), le requérant ne fait pas valoir devant la Cour qu’il aurait été contraint à signer des clauses d’arbitrage obligatoires excluant toutes les voies de droit devant les tribunaux domestiques ordinaires. Par ailleurs, il a expressément accepté la compétence du TAS en signant l’ordonnance de procédure (§ 137 de la sentence du TAS).
64. La Cour estime nécessaire de garder ces particularités de la situation concrète du requérant à l’esprit dans l’examen du bien-fondé du grief tiré de l’article 8 de la Convention.
3. Conclusions dans le cas d’espèce
65. En l’espèce, le requérant a pu porter le litige qui l’opposait à la FIFA devant le TAS, dont l’indépendance et l’impartialité, en tant que tribunal, n’ont pas été mises en doute par la Cour dans l’affaire Mutu et Pechstein, (précitée, § 159).
66. Le TAS, par une formation de trois arbitres et après avoir tenu une audience, a revu la décision de la Chambre de jugement de la Commission d’éthique de la FIFA et réduit de six à quatre ans la durée d’interdiction d’activité et de 80 000 CHF à 60 000 CHF le montant de l’amende. La Cour note que le TAS a, de manière exhaustive et détaillée, dans le cadre d’une sentence de 63 pages (374 paragraphes), répondu aux griefs du requérant. Elle partage entièrement le point de vue du Tribunal fédéral selon lequel le TAS a procédé à un examen complet des griefs soulevés en vertu de la Convention, qu’il a rendu une sentence suffisamment circonstanciée et qu’il a procédé à une balance convaincante des intérêts en jeu en tenant compte de la spécificité de la procédure d’arbitrage sportif.
67. Le TAS a notamment estimé que la durée de quatre ans était raisonnable en relation avec le but recherché car elle était suffisamment sérieuse pour sanctionner la violation, considérée grave, des articles 19 et 20 CEF, et envoyant ce faisant un signal fort pour rétablir la réputation du football et de la FIFA. Le TAS a dès lors jugé qu’il existait un intérêt prépondérant pour restreindre les droits de la personnalité du requérant et le droit d’exercer son activité professionnelle (paragraphe 19 ci-dessus). Par ailleurs, ni les éminents services rendus par le requérant à la cause du football n’avaient échappé aux arbitres, ni la situation actuelle de l’intéressé. Au contraire, le TAS a tenu compte de la position élevée qu’occupait le requérant au sein des plus hautes instances du football au moment de la commission des infractions retenues contre lui, tout comme l’absence de repentir de l’intéressé.
68. Par la suite, le requérant a pu saisir le Tribunal fédéral d’un recours en matière civile contre la décision du TAS. Dans le cadre de ce recours, il a fait valoir, entre autres, que la durée de la sanction de quatre ans était excessivement longue, que la sanction n’était pas suffisamment précise, que le TAS n’avait pas suffisamment pris en compte l’impact réel de la sanction, ni tenu compte de son âge et donc pas fait une vraie pesée des intérêts en jeu (paragraphes 17-21 ci-dessus).
69. Saisi de ce recours, le Tribunal fédéral, quant à lui, a entériné avec un raisonnement plausible et convaincant la sentence du TAS. Il a estimé, s’agissant de la durée de la sanction, que l’interdiction prononcée n’apparaissait pas manifestement excessive eu égard aux critères énoncés par la formation et que les arbitres avaient tenu compte de tous les éléments à charge et à décharge ressortant de leur dossier. Le Tribunal fédéral a estimé également que les arbitres n’avaient négligé aucune circonstance importante pour fixer cette durée.
70. Compte tenu de ce qui précède, il s’avère que le requérant disposait en l’espèce des garanties institutionnelles et procédurales suffisantes, soit un système de juridictions privée (TAS) et étatique (Tribunal fédéral) devant lesquelles il a pu faire valoir ses griefs, et que celles-ci ont procédé à une véritable pesée des intérêts pertinents en jeu et ont répondu à tous les griefs du requérant dans le cadre de décisions dûment motivées. Par ailleurs, dans la mesure où la Cour est compétente pour se déterminer, elle estime que les conclusions des instances inférieures ne paraissent ni arbitraires ni manifestement déraisonnables, et poursuivaient non seulement l’objectif légitime de punir les infractions commises aux règlements pertinents par un haut fonctionnaire de la FIFA, mais également le but d’intérêt général consistant à rétablir la réputation du football et de la FIFA. Dès lors, et notamment compte tenu de la marge d’appréciation considérable dont jouissait l’État défendeur en l’espèce, la Suisse n’a pas manqué à ses obligations en vertu de l’article 8 de la Convention.
71. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
PAR CES MOTIFS
la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 5 mars 2020.
Stephen Phillips Paul Lemmens
Greffier Président
1. Il caso - 2. L’approccio basato sulle conseguenze a livello europeo ed il criterio della rilevanza nel diritto interno - 3. La rilevanza come pregnanza giuridico-economica della posizione azionata. La giurisprudenza europea e nazionale - 4. Il principio del previo esaurimento delle vie di ricorso interne nel segno della rilevanza statuale delle sanzioni sportive disciplinari - 5. Le Federazioni sportive quali soggetti di diritto privato - 6. Per una natura negoziale dei provvedimenti federali. Cenni - 7. Le sanzioni disciplinari considerate rilevanti - 8. Osservazioni conclusive - NOTE
È stato un episodio afferente alla sanzione disciplinare della squalifica da ogni attività sportiva, inflitta dagli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo, ad offrire lo spunto per la riflessione alla quale ci accingiamo.
Si tratta, più specificamente, della nota vicenda che ha visto come protagonista l’ex Presidente della UEFA [1], nei confronti del quale è stata disposta la sospensione dall’esercizio di ogni attività calcistica per la durata di quattro anni [2], nella misura così determinata dal Tribunale Arbitrale dello Sport di Losanna. Alla base, l’accusa di corruzione, per l’avere l’ex Presidente ricevuto due milioni di franchi svizzeri dal Presidente della FIFA in carica a quell’epoca [3], per l’attività di consulenza svolta tra il 1999 ed il 2002 a favore della Federazione.
Fu in ragione della gravità dei fatti oggetto di contestazione in sede penale, infatti, che la Camera di indagine della Commissione etica FIFA si determinò ad avviare un procedimento disciplinare nei confronti del “trasgressore” [4], poi culminato nel divieto di esercitare qualsiasi attività legata al calcio a livello nazionale ed internazionale per un periodo di otto anni, successivamente ridotti a sei dal comitato di appello della Federazione e, come si è detto, a quattro dal TAS [5].
Contro il lodo arbitrale sportivo l’interessato proponeva ricorso dinanzi al Tribunale federale svizzero, al fine di ottenerne l’annullamento. Oltre all’eccessiva gravità della sanzione ed alla violazione del principio di proporzionalità tra la rilevanza dei fatti occorsi e la misura inflitta [6], oggetto di contestazione da parte del ricorrente erano anche lo smodato ed ingiustificato pregiudizio arrecato ai diritti della personalità e della libertà economica del medesimo, nonché la contrarietà della pena rispetto al principio della specificità della sanzione e l’eccessivo ed indefinito ampliamento dell’ambito di applicazione della stessa. A dire del ricorrente, infatti, il riferimento della sospensione a “qualsiasi” attività calcistica sarebbe stato di una generalità tale, da consentire alla FIFA di definire in maniera eccessivamente discrezionale i confini della stessa, con il rischio che di ricomprendervi anche attività meramente ludiche o soltanto indirettamente collegate al mondo del calcio.
Dal canto suo, nel rigettare il ricorso, il Tribunale federale, competente per l’impugnazione dei lodi arbitrali, spiegava che in materia di sanzioni sportive disciplinari, esso sarebbe stato legittimato ad intervenire nella misura in cui si fosse trattato di decisioni discrezionali manifestamente ingiuste od inique [7], cosa non predicabile nel caso di specie, stante l’assenza di alcuna palese violazione della legge, idonea a rendere quella impugnata una decisione arbitraria. Aggiungeva, poi, con riguardo all’eccessiva ampiezza della misura, che, benché, effettivamente, essa avrebbe potuto essere meglio specificata, tuttavia, in adesione a quanto evidenziato dalla Federazione resistente [8], il riferimento a qualsiasi attività calcistica [9] appariva giustificato dalla dimensione internazionale della Federazione responsabile del governo del calcio, la quale, comunque, attesane la natura di associazione di diritto privato, solo difficilmente avrebbe potuto considerarsi in grado di imporre a terzi, non direttamente coinvolti nella pratica sportiva, il rispetto di quelle misure.
Infatti, spiegava il Tribunale, soltanto una decisione la quale estenda il divieto di cui si discute ad attività diverse da quelle governate dalla FIFA o dalle affiliate potrebbe legittimamente essere annullata in grado di appello [10], con conseguente necessaria conferma ed efficacia di giudicato del lodo arbitrale sportivo nell’ordinamento svizzero [11].
Preso atto del diniego del giudice federale, l’interessato ricorreva innanzi alla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, lamentando, con particolare riferimento alla misura inflittagli, la contrarietà della stessa al rispetto della libertà di esercizio di attività professionale, essendogli stata, appunto, preclusa la possibilità di svolgere qualsiasi attività legata al calcio per quattro anni [12].
Essendo state esaurite le vie di ricorso messe a disposizione dalla giustizia interna, con particolare riferimento al motivo di cui pocanzi, il ricorso è stato dichiarato ammissibile, ma è stato rigettato, in quanto infondato.
Ferma restando la questione della responsabilità internazionale della Svizzera [13], a radicare la giurisdizione della Corte adita è stato, ratione personae, non solo il fatto che la sanzione oggetto di contestazione fosse stata inflitta dagli organi di giustizia di un’associazione di diritto privato [14], ma, altresì, spiegano i giudici, la sua successiva impugnazione dinanzi al TAS, piuttosto che difronte agli organi giurisdizionali statali o ad alcun’altra istituzione di diritto pubblico svizzero.
Tra quelle oggetto di attenzione da parte del Collegio [15], è chiaro, infatti, che un ruolo centrale sia stato rivestito dalla questione, sottesa e presupposta, degli effetti che una sanzione sportiva disciplinare potrebbe essere in grado di spiegare al di là dei confini dell’ordinamento sportivo.
Invero, è su tanto che inducono a riflettere le osservazioni della Corte, a proposito della sussumibilità della censura sollevata dal ricorrente nell’ambito di applicazione dell’art. 8 CEDU, nell’interpretazione datane dalla giurisprudenza della Corte medesima.
La giurisprudenza di Strasburgo, infatti, è concorde nel ritenere che, sebbene, da un lato, quella nominata costituisca una norma troppo ampia per poter essere oggetto di esaustiva interpretazione, tuttavia, dall’altro, il raggio di applicazione della menzionata disposizione sarebbe così esteso, che il concetto di “vita privata” finirebbe per ricomprendere anche il diritto allo sviluppo della persona umana ed all’instaurazione di relazioni sociali col mondo esterno, ivi compreso quel settore della vita privata legato alle attività professionali ed alle relative controversie [16].
In modo non così dissimile rispetto a quanto sostenuto dalla giurisprudenza dell’Unione Europea, prima, e da quella italiana [17], dopo, a proposito della possibile rilevanza giuridico-economica delle sanzioni disciplinari, anche la Corte di Strasburgo ha mostrato di considerare i provvedimenti sportivi disciplinari come potenzialmente idonei ad incidere negativamente sulla vita privata del destinatario, inteso, tra gli altri, come cittadino-lavoratore [18], specie quando si tratti di misure come quella volta a precludere la possibilità di esercitare la propria attività professionale per un certo lasso di tempo [19].
In entrambi i casi, simile conclusione risulta figlia di un approccio teso a porre sotto la lente d’ingrandimento non le ragioni e/o le circostanze che hanno condotto all’irrogazione della misura, ma gli effetti ovvero le conseguenze scaturenti dalla stessa. A far propendere per la maggiore o minore gravità della sanzione sarebbe, secondo i giudici di Strasburgo, il grado di cambiamento, in peius, della vita del destinatario rispetto al momento antecedente all’irrogazione della sanzione [20].
Quello descritto costituisce, però, un approccio, che si ragioni nei termini “della rilevanza” [21] o “delle conseguenze”, che, nel momento in cui prescinde dal contesto di origine del provvedimento, nel quale ha pure avuto luogo la condotta sanzionata, rischia di dilatare oltremodo l’area delle conseguenze ricollegabili all’adozione della misura, fino al punto da ricomprendervi effetti soltanto indirettamente riconducibili alla sanzione.
Né quello accennato potrebbe giudicarsi un timore infondato. Si pensi, invero, all’ordinamento italiano, ove la giurisprudenza ha finito per ammettere la cognizione del giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva sulle controversie sportive disciplinari, s’intende limitatamente alla richiesta di risarcimento del danno [22].
La meritevolezza della tutela della medesima situazione sostanziale sia da parte dello Stato che dell’ordinamento sportivo ha finito per indurre a sacrificare il ricercato bilanciamento tra i principi costituzionali dell’autonomia dell’ordinamento sportivo e della pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale a favore del secondo [23], senza che tanto fosse sempre supportato da un’effettiva rilevanza della posizione soggettiva anche agli occhi dell’ordinamento generale.
Ovverosia, identificare le situazioni sostanziali rilevanti per lo Stato nelle posizioni giuridiche soggettive qualificate dalle norme del diritto sostanziale e, per l’effetto, protette dalle disposizioni del diritto processuale, non equivale a meglio specificare in cosa, in concreto, consista “la rilevanza”.
In quel questo modo si rimanda, infatti, ad una lettura esegetica delle norme del diritto statuale e, comunque, almeno in linea di principio, sarà raro il caso in cui quel bene della vita protetto da parte dell’ordinamento settoriale non trovi adeguata tutela anche in sede statuale [24].
In altre parole, a voler ragionare nei termini della “rilevanza”, locuzione già di per sé idonea a ricomprendere qualsiasi situazione suscettibile di poter essere considerata meritevole di tutela da parte dello Stato, dunque a voler ritenere che “la qualificazione non è che un’attribuzione di rilevanza giuridica, la quale a sua volta non si lascia concepire, senza una possibilità di produzione immediata o successiva di effetti” [25], ne discende che qualsiasi controversia, pur afferente all’ordinamento sportivo [26] – si pensi, a titolo esemplificativo, alle sanzioni disciplinari inflitte a causa della violazione di regole tecniche [27] – rischia, in concreto, di essere discrezionalmente [28] attratta al novero della giustizia statale, così finendosi per giustificare l’incauta ingerenza degli organi dello Stato anche in quei settori dallo stesso riservati alla giustizia sportiva.
Coniato dal padre della teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici [29], a prestare il fianco al criterio della rilevanza statuale delle situazioni giuridiche soggettive è stata soprattutto la giurisprudenza sovranazionale, ancor prima della giurisprudenza e del legislatore domestici [30].
Risale, infatti, alla seconda metà degli anni ’90 quella posizione della giurisprudenza europea [31], secondo la quale l’estensione della giurisdizione statale a tutta una serie di controversie scaturenti dalla violazione di norme interne all’ordinamento sportivo sarebbe giustificata, o meglio, dettata, dalla rilevanza giuridico-economica dei rapporti in questione all’interno dell’Unione [32] e, quindi, degli ordinamenti statali, in ultimo dalla circostanza che da tali situazioni possa scaturire una violazione anche delle norme giuridiche europee e statali ed una lesione del titolare della posizione sostanziale azionata, inteso non già come sportivo, ma anche, e soprattutto, come si è accennato, come cittadino e/o lavoratore nell’ordinamento generale.
Al contrario, l’ammissibilità dell’onere, in capo agli appartenenti al mondo sportivo, di adire, esclusivamente o previamente, in determinate materie, gli organi di giustizia domestica, finirebbe per essere condizionata dall’irrilevanza statuale delle situazioni giuridiche soggettive protette da quell’ordinamento, circostanza, questa, successivamente tradottasi, come si è accennato, nell’irrilevanza statuale soltanto delle controversie scaturenti dalla violazione delle norme tecniche [33] e nella circoscrizione dell’autonomia dell’ordinamento sportivo limitatamente alle ipotesi in cui essa operi nell’area del non giuridicamente rilevante [34].
Un criterio del genere, che impone di concentrare l’attenzione non sul piano dell’attività, ma su quello degli effetti, se, per un verso, può considerarsi in grado di orientare la selezione delle controversie sportive da sottoporre al controllo della giustizia statale, tuttavia, per un altro, non risolve del tutto il problema dell’individuazione del giudice statale effettivamente, anche sotto il profilo territoriale [35], munito di giurisdizione, considerato, peraltro, che questi indubbiamente risente, a sua volta, della più profonda questione legata alla corretta ricostruzione della posizione sostanziale azionata nei termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo e, quindi, della natura di diritto [pubblico o] privato delle Federazioni sportive. Non può escludersi, infatti, che i riflessi giuridico-economici scaturenti, ad esempio, da un provvedimento della giustizia sportiva, in tanto possono dirsi tali, in quanto essi siano in grado di ricadere su situazioni sostanziali meritevoli di tutela da parte dello Stato, con la conseguenza, dunque, di non poter pensare di far leva sugli effetti prodotti da una determinata attività senza con ciò considerare anche il nucleo di interessi sostanziali che “riempie” la situazione lesa.
In altre parole, non può ragionarsi di rilevanza giuridico-economica di un rapporto o di un atto senza che ciò implichi anche la previa qualificazione della posizione sostanziale azionata, con la conseguenza che, ai fini della corretta operatività del criterio della rilevanza, è necessario che adesso si accompagni anche quello, scelto dal legislatore costituzionale, della causa petendi, che ne completa il funzionamento, ma al quale, indubbiamente, non corrisponde.
A tanto si aggiunga, poi, la discutibile pretesa identificazione tra la rilevanza giuridica degli interessi e la rilevanza economica degli stessi, assioma il quale, ragionando a contrario, finirebbe per imporre di considerare non meritevoli di interesse tutte quelle situazioni non intrinsecamene economicamente apprezzabili. Pare più corretto sostenere, invece, che, ai fini della rilevanza giuridica di un interesse, quel che conta è non già la connessione dello stesso con altre situazioni dall’apprezzabile valore economico, bensì, come si è avuto modo di accennare, l’esistenza o meno di una disciplina normativa statale [36].
Va da sé, infatti, che, se per lo Stato non vi sono diritti da tutelare, è chiaro che, stante, almeno in linea teorica, una sorta di indisponibilità dell’apparato giurisdizionale statale a fronte all’inesistenza di un diritto soggettivo od interesse legittimo da tutelare [37], la giurisdizione statale non potrà essere invocata per proteggere situazioni sostanziali rilevanti soltanto nel mondo sportivo [38].
Se requisito sostanziale per l’ammissibilità del ricorso alla Corte di Strasburgo è l’inerenza del provvedimento oggetto di contestazione rispetto ai diritti e/o alle libertà fondamentali della persona, presupposto di carattere processuale per la ricevibilità dell’impugnazione, evidentemente connesso con il primo, è che siano stati esperiti tutti i rimedi giudiziali messi a disposizione dall’ordinamento dello Stato [39].
Com’è noto, infatti, il principio del previo esaurimento delle vie di ricorso interne [40] subordina la presentazione del ricorso ai giudici di Strasburgo all’esaurimento degli strumenti di tutela, a seconda del caso, messi a disposizione dall’ordinamento generale: si tratta, in un certo senso, di una sorta di equivalente di quella che è la pregiudiziale sportiva nei rapporti tra ordinamento statale e sportivo [41].
Ora, a rigor di logica, dovrebbe dirsi che, affinché sia possibile attivare le vie di ricorso messe a disposizione da parte dell’ordinamento generale, sia necessario che la situazione oggetto di contestazione sia considerata rilevante, e che sia dunque tutelata, da parte dello Stato le cui “vie” devono essere percorse. Questione, questa, che, nel caso specifico dell’ordinamento sportivo, finisce per assumere una particolare connotazione, nel senso di risultare inevitabilmente variabile a seconda della relazione che quell’organizzazione intrattiene con ciascun ordinamento statale aderente alla Convenzione.
Infatti, posto che, come evidenziato dalla stessa Corte EDU, le Federazioni sportive “sono soggetti privati e, come tali, non direttamente soggetti alla Convenzione” [42], sarà necessario, affinché un provvedimento sportivo possa essere impugnato dinanzi a quei giudici, che dapprima lo Stato di appartenenza dell’interessato a ricorrere ammetta la possibilità di reclamare la sanzione dinanzi ai propri organi di giustizia, venendo altrimenti a mancare il presupposto necessario ai fini del soddisfacimento del requisito di cui all’art. 35 CEDU.
Del resto, escluso, come evidenziato dalla Corte medesima, che la sanzione disciplinare sportiva possa essere equiparata ad una misura statale, essendo la stessa stata adottata dalla FIFA, cioè da “un’associazione di diritto privato”, in mancanza di un provvedimento statale, oggetto di esame da parte dei giudici di Strasburgo potrà essere soltanto, ai fini del citato art. 8 – s’intende ai fini della verifica della possibile incidenza della decisione sulla vita lavorativa del destinatario – la configurabilità o meno della responsabilità dello Stato per inadempimento agli obblighi previsti da quella disposizione.
A condizionare sensibilmente la valutazione dei giudici di Strasburgo è stata, cioè, la circostanza, condivisibile, di aver attribuito alle Federazioni sportive natura privatistica, la quale è tale, da impedire che i relativi provvedimenti, che non potranno essere considerati emanazione di una pubblica autorità, possano essere direttamente sottoposti all’attenzione della Corte EDU.
Piuttosto, oggetto di esame da parte di quest’ultima potrà essere il provvedimento che lo Stato ha adottato in sede di impugnazione della decisione sportiva, sempre nella misura in cui, come si è accennato, l’ordinamento generale abbia previsto la possibilità di sottoporre la relativa doglianza all’attenzione dei propri organi di giustizia.
Diversamente, se l’ordinamento nazionale, soggetto alla Convenzione, si disinteressasse della situazione asseritamente lesa dalla sanzione sportiva e destinata a divenire oggetto di ricorso dinanzi alla Corte di Strasburgo, non si vede come potrebbero considerarsi sussistenti “le garanzie istituzionali ed i requisiti procedurali sufficienti”, dunque “un sistema giudiziario dinanzi al quale [il ricorrente] è stato in grado di presentare le sue lamentele”, richiesti dai giudici europei. E, si badi, dette condizioni, vale a dire l’aver avuto la possibilità di avanzare la propria pretesa dapprima dinanzi agli organi dello Stato, paiono necessarie, dal punto di vista della Corte, non solo e non tanto ai fini del requisito di cui all’art. 35 CEDU, in sé considerato, ma, piuttosto, come presupposto per potersi dire assicurata al ricorrente la possibilità di accedere ad una tutela giurisdizionale piena ed effettiva, prima di giungere a Strasburgo [43] – anche ove si ritenga di poter considerare a tal fine sufficiente la tutela apprestata dall’ordinamento sportivo, purtuttavia non destinatario degli obblighi di cui alla CEDU.
Ora, fermo restando quanto detto, c’è da dire che, nel caso dell’ordinamento svizzero, nell’ambito del quale di fatto non si registra l’esistenza di una disciplina corrispondente a quella di cui alla legge 17 ottobre 2003, n. 280, detta “rilevanza” si traduce, probabilmente, in una questione di carattere più processuale che sostanziale. Vale a dire, la possibilità di sottoporre la questione afferente alla possibile lesione scaturente dall’illegittima sanzione sportiva disciplinare all’attenzione del Tribunale federale svizzero pare essere conseguenza più del fatto che i lodi del TAS, dinanzi al quale è impugnata la sanzione disciplinare, debbano, per regola di diritto processuale [44], essere impugnati dinanzi al Tribunale svizzero, che della rilevanza sostanziale che ai provvedimenti sportivi è riconosciuta da quell’ordinamento. Va da sé, però, che tanto equivalga ad attribuire un’implicita rilevanza alle questioni sostanziali delle quali il lodo si occupa [45].
Ad ogni modo, essendo stata la questione, per una ragione o per l’altra, sottoposta all’attenzione del giudice statale, potranno allora dirsi assicurate quelle “garanzie istituzionali” e quei “requisiti procedurali sufficienti”, di cui poc’anzi.
A diverse conclusi si perviene, se ci si pone, invece, dal punto di vista dell’ordinamento interno. Si consideri, infatti, che, a livello domestico, la necessità di giustificare il controllo del giudice dello Stato, segnatamente amministrativo, sui provvedimenti sportivi in ragione di una loro pretesa incidenza su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento generale è stata tale, da indurre perfino soluzioni giurisprudenziali decisamente contrarie rispetto a quanto stabilito dal diritto positivo, chiaro in punto di irrilevanza della materia sportiva disciplinare [46].
Posto il brevissimo sguardo all’ordinamento interno, sul quale abbiamo scelto di cogliere l’occasione per soffermarci anche nel prosieguo, c’è da dire che, al di là della soluzione che del caso di specie è stata data dalla Corte adita – la quale, comunque, ha ritenuto che la sanzione irrogata fosse da considerarsi sufficientemente ponderata rispetto agli obiettivi perseguiti ed adeguatamente proporzionata rispetto alla gravità dell’infrazione – due ancora sono le questioni sulle quali la decisione in commento offre lo spunto per soffermarsi: l’una, tacita e sottesa, afferente alla rilevanza delle sanzioni sportive disciplinari [47], e l’altra, connessa, sulla quale i giudici europei hanno preso posizione tutt’altro che timidamente, relativa alla natura delle Federazioni sportive quali soggetti di diritto privato.
A voler cominciare da quest’ultima, c’è, anzitutto, da dire che la soluzione adottata merita, senz’altro, di essere apprezzata. Infatti, per quanto l’espressa qualificazione delle Federazioni sportive alla stregua di associazioni di diritto privato non consenta affatto, almeno nel Nostro ordinamento, di mettere in discussione l’opportunità della descritta soluzione [48], tuttavia, merita di essere evidenziato come alle medesime conclusioni dovrebbe necessariamente pervenirsi, anche a prescindere dal dato normativo.
Quel che s’intende dire è che la qualificazione delle Federazioni sportive in termini privatistici non è cosa da ricondurre, ab extrinseco, al diritto positivo.
Infatti, nel caso del diritto interno, è chiaro che il legislatore non abbia fatto altro che positivizzare un dato di realtà, attribuendo veste formale a tutta una serie di elementi già ricavabili dall’analisi dell’essenza e dei connotati tipici dei soggetti in questione, a cominciare dall’esito dell’esame relativo alla loro costituzione [49]. Anzi, quella stessa indagine genetica che ha condotto, in Italia, i sostenitori della così detta tesi pubblicistica [50] a voler attribuire natura, appunto, di diritto pubblico alle Federazioni sportive, deve portare, secondo la più corretta impostazione, nella direzione esattamente opposta [51]. Si consideri, infatti, che, vista anche la mancanza di una forma di subordinazione gerarchica nei riguardi del CONI, circostanza la quale impedisce di considerare sussistente tra le due una struttura unitaria di diritto pubblico [52], viene meno la possibilità di prestare il fianco a quell’argomento secondo il quale le Federazioni sarebbero legate a quell’ente da un rapporto di immedesimazione organica e, dunque, sarebbero da considerarsi dei veri e propri organi dello stesso [53].
Infatti, più che delle mere portatrici della volontà dell’ente pubblico al quale fanno capo, esse risultano titolari di un potere interno di autorganizzazione e non è raro il caso in cui esse si trovino a dissentire rispetto alle indicazioni provenienti dal CONI [54].
Piuttosto, la circostanza che l’espressione “organi” sia stata utilizzata, già in passato, con riferimento sia alle Federazioni, sia a soggetti da esse diversi, per struttura ed attribuzioni, dovrebbe indurre a ritenere che detto termine sia stato un tempo utilizzato dal legislatore in due accezioni, l’una propria e l’altra impropria, e che solo la seconda sia da riferirsi alle Federazioni, posto che, diversamente opinando, solo difficilmente potrebbero ammettersi l’autonomia e la capacità di autorganizzazione che connotano quelle associazioni [55]. È noto, infatti, che, piuttosto che in forza di un atto formale dell’ente pubblico, le Federazioni vengono ad esistenza per effetto dell’aggregazione spontanea di un gruppo di privati ed è solo successivamente che interviene il riconoscimento da parte del CONI, che costituisce, a sua volta, condicio sine qua non per il successivo acquisto della personalità di diritto privato da parte della compagine [56].
Quello associativo costituisce, quindi, un momento fondante l’intero sistema sportivo. Tutto il sistema di giustizia sportiva si basa, infatti, sulla spontanea prestazione del consenso da parte degli interessati e sull’accettazione, insita nell’atto di adesione [57], delle regole che ne disciplinano il funzionamento [58].
Nella medesima direzione, intenta a destituire di fondamento la qualificazione delle Federazioni sportive quali soggetti espressione del potere creativo dell’ente pubblico, è da considerarsi anche la circostanza dell’attribuzione nei loro confronti della personalità giuridica di diritto privato, che ha portato ad incentrare la giustizia sportiva sul potere disciplinare delle medesime, secondo lo schema tipico della giustizia endoassociativa. Circostanza, quest’ultima, quanto mai apprezzabile, se si pensa che “il recepimento dell’ordinamento sportivo originario nell’ordinamento giuridico dello Stato non vale ad assorbire del tutto, fino a totalmente dissolverli, gli elementi genetici di natura volontaristica e quindi privatistica del primo, posto che l’assunzione di esso nella sfera pubblicistica opera solo in funzione, e nei limiti, della coincidenza di scopi dei due ordinamenti (privato e pubblico)” [59].
Pur valorizzandosi il dato della valenza pubblicistica di “specifiche tipologie di attività” [60], non dovrebbe, comunque, potersi pervenire a diverse conclusioni.
La così detta teoria mista delle Federazioni [61], invece, se, per un verso, non contraddice, come non lo si potrebbe, il dato normativo che attesta la natura privatistica dei soggetti di cui si discute, tuttavia, per un altro, nega di poter prestare il fianco ad una ricostruzione in termini privatistici anche dell’attività, o meglio di tutta l’attività, svolta dalle stesse.
Conseguenza del progressivo affermarsi del fenomeno delle privatizzazioni e dello svolgimento di attività di interesse pubblico da parte di soggetti privati [62], i sostenitori della succitata tesi, che ha goduto di grande seguito soprattutto in giurisprudenza [63], ritengono determinante la natura dell’attività di volta in volta esercitata e giungono alla conclusione che, a seconda che la Federazione faccia applicazione di norme attinenti alla vita interna ed ai rapporti tra società o tra società e sportivi professionisti – si pensi ai rapporti con i tesserati – ovvero afferenti alla realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva, l’operato verrebbe o meno a dover essere equiparato all’attività svolta da ogni altra associazione di diritto privato. In quest’ultimo caso, infatti, la Federazione stessa verrebbe a dover essere qualificata come organo del CONI [64] e come provvedimenti amministrativi gli atti emanati, cioè quali estrinsecazione del pubblico potere facente capo a quell’ente [65].
Logico precipitato di quanto detto sin’ora non potrebbe che essere una disciplina normativa federale complessa, di diritto pubblico e privato allo stesso tempo, e rivelatrice di una doppia personalità, in quanto tale insensibile alla personalità giuridica di diritto pubblico del CONI [66].
Infatti, dalla circostanza che il legislatore abbia esplicitamente ricostruito in termini privatistici i soggetti di cui si discute, ma non altrettanto l’attività svolta, si è tratta la conclusione secondo la quale essa dovrebbe essere ricostruita in termini di diritto pubblico [67].
Tuttavia, ci pare che il riferimento alla necessità che le Federazioni operino “in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle Federazioni internazionali e del C.O.N.I., anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività individuate nello Statuto del CONI” valga, piuttosto, a definire i criteri sulla base dei quali orientare il modus operandi federale [68]. Del resto, nel richiamare espressamente il decreto Melandri, lo Statuto del CONI precisa che, tra le altre, “oltre quelle il cui carattere pubblico è espressamente previsto dalla legge, hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni sportive nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati [69]; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione…” [70], cioè attività poste in essere per il tramite di atti “oggettivamente (ma non certo soggettivamente) amministrativi”, finalizzati alla cura di una sfera d’interessi più ampia rispetto a quella dei soli associati, “perché involgente anche interessi pubblici sui quali quegli atti finiscono per incidere” [71].
Quel che s’intende sottolineare è che, più che consentire di ritenere che l’agire delle Federazioni debba essere qualificato come una forma di estrinsecazione del un pubblico potere facente capo all’ente [72], una preferibile interpretazione delle succitate definizioni indurrebbe a ritenere che, considerato quello sportivo come un settore di pubblico interesse e preso atto del ruolo preminente svolto in quell’ambito anche da parte delle associazioni, sarebbe impensabile che l’agire federale venisse lasciato al libero arbitrio delle Federazioni, il che vale a giustificare il riferimento alla necessità di rispettare le linee direttrici provenienti da chi, considerata anche la dimensione internazionale del fenomeno, è, invece, direttamente responsabile della gestione di dette attività.
Quanto detto non equivale, però, a dover attribuire ai destinatari di quegli indirizzi la stessa natura di coloro dai quali questi promanano, né il riferimento alle Federazioni internazionali, riconosciute [73], ma non di certo create dal CIO [74], potrebbe indurre a ritenere che il richiamo ad esse sia giustificato dall’inserimento e dalla conseguente doverosa armonizzazione dell’intero sistema sportivo nazionale nel più ampio contesto internazionale [75].
Al contrario, non solo è lo Statuto del CONI a stabilire che “la valenza pubblicistica dell’attività non modifica l’ordinario regime di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche soggettive connesse” [76], ma il potere federale di regolamentazione e di organizzazione dell’attività di una determinata disciplina sportiva non è da ricondursi all’ente al quale fanno capo, che ha soltanto il potere di riconoscere la Federazione. Piuttosto, la risonanza generata dalla mancanza di una disposizione statale, la quale sia in grado di attribuire alle Federazioni una potestà normativa pubblica, è tale, che detta forma di autorganizzazione ed autoregolamentazione finisce per tradursi con l’emanazione di regolamenti interni privi dell’efficacia di fonte del diritto e, diversamente, espressione dell’autonomia riconosciuta ai privati nei rapporti associativi dall’articolo 36 c.c. [77].
Del resto, posto che una valenza pubblicistica potrebbe ravvisarsi anche in attività ed in soggetti dal carattere privatistico [78], trattandosi di attività comunque idonee a destare l’attenzione dell’ordinamento in ragione del pubblico interesse eventualmente sotteso, una ricostruzione in termini pubblicistici dell’attività federale mal si concilierebbe con l’applicazione alle Federazioni dello schema delle associazioni di diritto privato.
Complice l’errata qualificazione delle Federazioni sportive come soggetti di diritto pubblico, o, comunque, come esercenti un tale genere di attività, il legislatore interno e la giurisprudenza costituzionale e, prima ancora, amministrativa [79], sono stati indotti ad attribuire la veste di atti amministrativi ai provvedimenti disciplinari federali e quella di situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento generale alcune delle posizioni incise dalla sanzione disciplinare.
Infatti, sulla scorta dell’insegnamento della c.d. tesi mista, l’esercizio del potere disciplinare è stato considerato come una di quelle attività a valenza pubblicistica, di cui pocanzi, per essere lo stesso posto in essere al fine della realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva, con conseguente qualificazione delle Federazioni alla stregua di organi del CONI. Considerata la natura pubblicistica dell’ente, che finirebbe per ripercuotersi sulla corretta qualificazione delle relative articolazioni, sarebbe doveroso ricostruire le sanzioni federali come dei veri e propri atti amministrativi, i quali, ove incidenti su situazioni soggettive di diritto soggettivo o di interesse legittimo, non potrebbero che essere attratti all’area della giurisdizione esclusiva [80].
Tuttavia, è stato prima ancora che, sul finire degli anni ’90, il legislatore italiano risolvesse in tal senso la questione, che soprattutto in dottrina [81], aveva già iniziato a svilupparsi quel preferibile e già menzionato orientamento, a mente del quale alle Federazioni sportive sarebbe da attribuirsi natura di diritto non pubblico, ma privato ed ai relativi atti carattere negoziale. Secondo una più opportuna ricostruzione, cioè, gli atti federali, compresi quelli disciplinari, sarebbero da qualificarsi come negozi o, al più, come fatti storici [82], giammai come espressione del pubblico potere, con conseguente esclusione di qualsiasi genere di cognizione su di essi da parte del giudice statale, sia essa nella forma della tutela caducatoria ovvero soltanto risarcitoria [83].
Simili conclusioni risulterebbero necessitate non tanto dalla circostanza che il provvedimento, così qualificato, non sarebbe in grado di incidere su posizioni soggettive rilevanti per lo Stato, evidentemente di diritto soggettivo, quanto dalla mancata spendita di un pubblico potere, sul quale pure si fonda la giurisdizione esclusiva e, quindi, dall’assenza di una lesione della posizione sostanziale destinataria della sanzione, essendo, in tale ottica, il potere sanzionatorio federale praticamente equiparato a quello esercitato dalle associazioni nei confronti degli associati [84], come, peraltro, mostra di ritenere anche la Corte nella decisione in commento [85]. Senza contare, peraltro, che si è voluto qualificare quei provvedimenti come amministrativi, per poterne garantire una più opportuna forma di tutela – nonostante fossero già stati espressamente riservati agli organi di giustizia sportiva –, ma che, poi, detta tutela ha finito per rivelarsi non così adeguata, specie in considerazione dei principi costituzionali che governano la materia.
In altre parole, se, da un lato, è vero che dal dettato costituzionale non sembra debba ricavarsi un principio di necessario annullamento degli atti amministrativi, tuttavia, per un altro, resta il fatto che, nel momento in cui la tutela esperibile contro quelli che la stessa giurisprudenza qualifica come tali, tutela che non dovrebbe poter “essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”, viene, invece, ridotta all’esperibilità della sola azione risarcitoria, giammai in grado di ripristinare lo status quo ante, si verifica, innegabilmente, una discutibile compressione del parametro costituzionale di cui allo stesso art. 113 [86].
Posto che, nel caso di specie, oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte è stata la decisione di un Tribunale statale e che è stato per il tramite di quella pronuncia che la censura afferente alla possibile illegittimità della sanzione sportiva disciplinare è stata sottoposta all’attenzione dei giudici di Strasburgo, potrebbe comunque dirsi che, astrattamente opinando – considerato che destinatari della Convenzione sono soltanto gli Stati aderenti e che non sarebbe stato possibile impugnare direttamente la sanzione federale – essa avrebbe comunque, finito per ritenere sussistente la propria giurisdizione, in ragione dell’attitudine della sanzione sportiva ad incidere sui diritti e sulle libertà garantite dalla CEDU.
Si è visto, infatti, che, pur prendendo le mosse dalla decisione del Tribunale federale, la Corte non ha esitato ad approfondire i termini della questione, scendendo direttamente nell’esame delle conseguenze che la sanzione oggetto di contestazione – anche a prescindere dalla rilevanza penale della condotta [87] – potrebbe essere in grado di produrre sulla vita privata del destinatario, con ciò implicitamente mostrando di ritenere indifferente che la possibile violazione dei diritti riconosciuti dalla CEDU, segnatamente dell’articolo 8 della Convenzione, fosse in principio da attribuirsi ad una determinazione assunta nell’ambito dell’ordinamento sportivo.
La questione offre lo spunto per soffermarsi sul tema, noto alla dottrina ed alla giurisprudenza domestiche, della possibile rilevanza delle sanzioni sportive disciplinari.
Per meglio dire, si tratta di accertare l’esistenza di provvedimenti di tal fatta, cioè di rintracciare la linea di demarcazione tra il rilevante e l’irrilevante giuridico e la corretta declinazione del criterio della rilevanza esterna delle posizioni giuridiche soggettive, come a dimenticare che si tratta, in realtà, di un settore che il Nostro legislatore ha, a priori, relegato al confine dell’irrilevanza. In assenza di indicazioni certe, infatti, detta operazione rischia di essere in concreto rimessa a valutazioni operate caso per caso dal giudice di merito. Quanto detto ben si coglie, se si pensa che perfino rispetto a quelle controversie dichiaratamente qualificate come incapaci di generare conseguenze meritevoli di interesse da parte dello Stato, vale a dire quelle tecniche, alcuni [88] si sono spinti sino a ritenere possibile il configurarsi della necessità di un intervento della giustizia statale, sul presupposto che le sanzioni inflitte a causa della violazione delle norme tecniche siano in qualche modo in grado di incidere in maniera significativa su situazioni giuridiche soggettive protette da parte dell’ordinamento generale.
Simile posizione non merita, tuttavia, di essere condivisa. Infatti, è certamente vero che ogni provvedimento sanzionatorio, anche un mero “demerito tecnico”, esprime, per definizione, un giudizio di disvalore nei confronti del trasgressore e possiede un’attitudine tale da poter affliggere il destinatario del provvedimento. In questo senso, è lo stesso ordinamento sportivo a stabilire che “tutte le sanzioni inflitte dagli organi di giustizia sportiva devono avere carattere di effettività e di afflittività” [89].
Tuttavia, quel che conta è che, come mostra di ritenere anche la giustizia amministrativa [90], il carattere intrinsecamente afflittivo della sanzione non vale, di per sé, a rendere quei provvedimenti giuridicamente rilevanti per l’ordinamento della Repubblica e ad assoggettarli automaticamente alla giurisdizione statale [91].
In tale direzione, l’orientamento giurisprudenziale richiamato tende ad escludere che possa residuare alcun margine di intervento per il giudice statale proprio quando la sanzione sia stata comminata in conseguenza della violazione di norme tecniche, essendo quei provvedimenti sostanzialmente qualificabili niente altro che come reazioni circostanziate ed esaurienti i loro effetti nell’immediatezza della competizione, dunque prive di una risonanza giuridica ed economica esterna all’ordinamento sportivo [92]. Al contrario, un chiaro indice di rilevanza esterna della sanzione potrebbe ricavarsi non solo, e non tanto, dalla riprovevolezza morale insita nel provvedimento, quanto dall’attitudine di quest’ultimo ad incidere sullo status del destinatario e, nondimeno, dalle conseguenze economiche che potrebbero derivarne [93].
Come evidenziato anche dalla giurisprudenza europea [94] e come sembrerebbero ritenere anche i giudici di Strasburgo, sarebbero da considerarsi giuridicamente rilevanti tutte quelle sanzioni che, secondo una valutazione consapevole dell’entità e dell’incidenza del rimedio medesimo, specie in considerazione del livello agonistico del destinatario [95], siano idonee a spiegare un’efficacia afflittiva sullo status dell’atleta inteso non già come sportivo, ma, soprattutto, come lavoratore [96], per esserne stati pregiudicati, in particolar modo, i diritti costituzionali al lavoro ed alla libera iniziativa economica [97].
Al riguardo, merita di essere evidenziato come, stando all’impostazione secondo la quale la giurisdizione amministrativa sui provvedimenti disciplinari dovrebbe dipendere non tanto dal genere di sanzione irrogata, quanto dall’attitudine del provvedimento ad incidere in maniera rilevante sulla sfera giuridica ed economica del destinatario, secondo una valutazione da condursi caso per caso, ne consegue che qualsiasi tipo di sanzione, che scaturisca o meno dalla violazione di norme tecniche, finisce per essere attratta al novero della giurisdizione statale, nel Nostro caso esclusiva [98].
Così stando le cose, sul piano degli effetti, sarebbe da considerarsi riservata al giudice statale la decisione sul risarcimento del danno eventualmente scaturente non solo dall’adozione di sanzioni obiettivamente e giuridicamente più “gravi”, come quelle definitivamente interdittive od espulsive [99], ad esempio, la radiazione per gli atleti o la revoca dell’affiliazione per le società e le associazioni sportive [100], ma anche dall’irrogazione di misure meno afflittive, ovverosia incapaci di recidere definitivamente il legame del “trasgressore” con l’ordinamento sportivo, cioè di intaccare, in maniera significativa, situazioni soggettive rilevanti per l’ordinamento generale [101] e di provocare un apprezzabile danno economico all’ordinamento Stato, come quelle soltanto temporaneamente interdittive [102], meramente pecuniarie [103] o penalizzative.
Tra queste ultime, si pensi alla squalifica, anche per un lungo periodo [104], alla sottrazione di punti in classifica, al diniego di ammissione [105] di società o di atleti ad un campionato o ad una serie superiore, alla retrocessione al campionato inferiore [106] e, più in generale, a tutte le sanzioni “comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche” [107].
Fermo restando che, come si è visto, ciascuna sanzione sarebbe astrattamente in grado di generare conseguenze giuridicamente ed economicamente significative anche al di fuori dell’ordinamento settoriale, tuttavia, così come sarebbe stata, comunque, poco garantista una soluzione che avesse rimesso al giudicante il compito di operare una valutazione caso per caso delle controversie rilevanti per l’ordinamento dello Stato, allo stesso modo, non apprezzabile sarebbe stata l’alternativa di affidare del tutto a quell’organo la selezione nelle sanzioni disciplinari effettivamente sindacabili da parte della giustizia statale. Una scelta di questo tipo, oltre a vanificare completamente il principio della certezza del diritto ed a lasciare un peso eccessivo, nonché un forse troppo ampio margine discrezionale alla magistratura, presta il fianco a soluzioni confliggenti su casi tra loro analoghi.
La sentenza in commento ha offerto lo spunto per una riflessione intorno a tematiche, per un verso, senz’altro note e già diffusamente altrove indagate, ma rispetto alle quali, per un altro, si ha ragione di credere che solo utopisticamente potrà addivenirsi ad una soluzione unanimemente condivisa.
Un primo aspetto è quello afferente alla natura giuridica delle Federazioni sportive, questione rispetto alla quale la Corte ha preso posizione in maniera tutt’altro che implicita e la cui soluzione, nel momento in cui perviene ad una qualificazione delle Federazioni in termini privatistici, merita, senz’altro, di essere condivisa per le ragioni financo esposte.
Predicato di una simile ricostruzione è stata, anzitutto, per quanto attiene alla proposizione della domanda ai giudici di Strasburgo, la non assoggettabilità delle Federazioni stesse agli obblighi previsti dalla CEDU – circostanza, questa, comunque meritevole di attenzione, già sol che si pensi che quella in questione costituisce pur sempre la decisione di una Corte posta a presidio di una Convenzione, i cui aderenti sono soltanto gli Stati e non certo le Federazioni sportive e che, ciò nonostante, oggetto di giudizio è stata, e non così indirettamente, una sanzione disciplinare federale [108].
I giudici di Strasburgo, spiegano, infatti, che, essendo stata la misura oggetto di contestazione “imposta dalla FIFA, cioè da un’associazione di diritto privato svizzero” [109], non direttamente sottoposta al rispetto degli obblighi di cui alla nominata Convezione, dunque “mancando una misura statale”, oggetto di giudizio da parte della Corte non avrebbe potuto essere niente altro che la circostanza se lo Stato convenuto avesse o meno adempiuto agli “obblighi positivi di cui all’articolo 8”.
Ciò in quanto, ferma restando la sostanziale indifferenza delle Federazioni sportive al rispetto degli obblighi di cui alla CEDU, tanto non esenta, comunque, gli Stati aderenti dal vigilare sulla corretta osservanza della stessa, adempimento, questo, evidentemente suscettibile di poter essere soddisfatto esclusivamente nella misura in cui le situazioni giuridiche via via coinvolte dall’agire federale siano considerate meritevoli di tutela anche da parte dell’ordinamento generale [110].
Tale impegno, che è stato considerato correttamente assolto da parte della Svizzera, si è tradotto, nel caso di specie, nel dovere di assicurare all’interessato un sistema giudiziario sufficientemente garantista, da consentirgli di sollevare in quella sede le proprie doglianze e di ottenere decisioni debitamente motivate, evidentemente a nulla rilevando il fatto che l’impugnazione del lodo del TAS dinanzi al Tribunale Federale Svizzero sia stata dettata da una regola di carattere puramente processuale ovvero dalla rilevanza esterna, comunque a nostro avviso implicita, della situazione oggetto di contestazione.
Quanto a tale ultimo aspetto, poi, sia consentito evidenziare come, se, per un verso, anche i giudici di Strasburgo, come la giurisprudenza domestica, al fine di determinare l’incidenza della sanzione disciplinare sulla sfera soggettiva del destinatario, focalizzano l’attenzione sul piano degli effetti, o meglio delle conseguenze, scaturenti dall’adozione della misura, piuttosto che sulle cause, tuttavia, per un altro, pur partendo da analoghe premesse, essi giungono a conclusioni non del tutto assimilabili. Come si è già avuto modo di evidenziare [111], infatti, la giurisprudenza di Strasburgo ha mostrato di determinare la rilevanza della sanzione disciplinare non soltanto a seconda del fatto che essa sia o meno idonea a produrre conseguenze anche e soprattutto economicamente apprezzabili – fermo restando che, nel caso di specie, a determinare la gravità della sanzione è stata, in particolare, l’attitudine della stessa ad incidere sensibilmente sulla vita lavorativa del destinatario – ma, più ampiamente, tenendo conto dell’attitudine della stessa ad incidere sulla “vita privata” dell’interessato, nel senso che di questa espressione è fatto proprio dall’art. 8 CEDU, vale a dure quale relativa alla sfera professionale, al diritto allo sviluppo della persona umana ed all’instaurazione di relazioni sociali col mondo esterno.
La rilevanza della misura oggetto di contestazione ha fondato la giurisdizione della Corte adita, a nulla rilevando la circostanza che essa fosse stata emanata dagli organi interni all’ordinamento sportivo, essendo quella giurisdizione stata radicata ratione personae.
[1] Notoriamente, Union of European football association. Il riferimento è a Michael Platinì, Presidente in carica dal 26 gennaio 2007 al 9 maggio 2016, quando rassegnò le proprie dimissioni, in seguito alla conferma, da parte del TAS di Losanna, della sanzione disciplinare inflittagli dal comitato etico della FIFA per i fatti di cui sopra. Diversamente, il mandato sarebbe scaduto nel 2019.
[2] L’8 ottobre 2015, a seguito delle indagini della magistratura svizzera, Platinì viene sospeso per 90 giorni dal comitato etico della FIFA, sospensione poi confermata l’11 dicembre 2015 dall’allora TAS di Losanna, poiché accusato di avere illegalmente percepito, durante il 2011, due milioni franchi svizzeri dall’allora presidente FIFA Sepp Blatter, a titolo di compenso per consulenze svolte tra il 1999 e il 2002. Dimessosi dalla carica di Presidente UEFA l’anno successivo, come si è detto, a favore dell’allora Vicepresidente Angel Maria Villar, lo stesso comitato sospende Platinì e Blatter da tutte le attività calcistiche per un periodo di otto anni a far data dall’8 ottobre 2015. La decisione costituiva l’epilogo dell’inchiesta intrapresa sui due dal reparto investigativo del comitato etico della FIFA, in seguito all’apertura di un’indagine giudiziaria su Blatter per gestione fraudolenta ed appropriazione indebita. In sostanza, il comitato etico aveva giudicato invalido l’accordo verbale che Platinì e Blatter ritenevano come base legale del pagamento di cui pocanzi, che, invece, secondo l’inchiesta svizzera, erano stati pattuiti come tangente. Alla sanzione della squalifica si aggiungeva, poi, a carico di Platinì, una multa da 80 mila franchi svizzeri, poi ridotti a 60 mila dal TAS.
[3] Presidente della Fèdèration Internationale de Football Association era, all’epoca, Sepp Blatter, in carica dall’8 giugno 1998 al 21 dicembre 2015.
[4] Più specificamente, era oggetto di contestazione la violazione, da parte dell’ex Presidente UEFA, degli artt. 13, 15, 19 e 20 dell’allora vigente Codice Etico FIFA, versione dell’anno 2012, rubricati, rispettivamente, nella corrispondente traduzione italiana, “regole generali di comportamento”, “lealtà”, “conflitti di interesse” ed “accettazione e distribuzione di regali e altri benefici”. La questione della sanzione disciplinare irrogata in conseguenza di una misura di carattere penale si interseca, nel caso di specie, non solo con quella dell’autonoma potestà punitiva di ordinamenti giuridici non statuali, ma soprattutto con quella afferente alla possibile violazione del principio del ne bis in idem. Si registrano, infatti, soprattutto nell’ambito della giurisprudenza della Corte EDU, decisioni contrarie alla legittimità dell’irrogazione di una sanzione disciplinare in conseguenza di uno stesso fatto già sanzionato penalmente, per contrarietà al disposto di cui all’art. 4, comma 1 del Protocollo n. 7 CEDU, interpretato in maniera davvero estensiva, se non analogica [“nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla legge e alla procedura penale di tale Stato”]. L’interpretazione della disposizione richiamata deve essere, infatti, guidata dal rispetto dei c.d. Engel criteria, già elaborati dalla Corte, caso Engel e altri/Paesi Bassi dell’8 giugno 1976, al fine di pervenire alla corretta interpretazione ed applicazione degli artt. 6 e 7 CEDU [“diritto a un equo processo” e “nulla poena sine lege”], stando ai quali, al fine di accertare la reale consistenza della sanzione adottata, occorre verificarne il carattere afflittivo e non soltanto la qualificazione, come penale o meno, adottata da parte del relativo ordinamento. Occorre, dunque, tenere conto della qualificazione giuridica e della natura dell’illecito nel diritto nazionale e del grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere per effetto di una determinata condotta. Nell’ambito della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, si vedano le decisioni 19 febbraio 2013, causa Muller-Hartburg/Austria; G.C., 15 novembre 2016, causa A. e B./Norvegia, che ha ridimensionato i termini della questione, nel momento in cui ha rimesso “al giudice nazionale il compito di stabilire se ci si trovi, o meno, in presenza di un bis in idem…”, essendo a tal fine necessario che sussista “sufficiently close connection in substance and in time.”; 7 luglio 2014, Grande Stevens/Italia, di condanna del Nostro ordinamento per la violazione del principio in questione in un caso di concorso tra illeciti amministrativi e penali in materia di market manipulation. L’orientamento della Corte EDU è stato condiviso da Trib. Brindisi, 17 ottobre 2014, che ha attribuito alla sanzione disciplinare un carattere “convenzionalmente penale”, con conseguente improcedibilità dell’azione penale. Detta pronuncia è stata commentata da N. GALANTINI, Il principio del ne bis in idem tra doppio processo e doppia sanzione, in Giur. it., 2015, p. 215 ss.; M.L. DI BITONTO, Una singolare applicazione dell’art. 649 c.p.p., in Dir. pen. proc., 2015, p. 438 ss.; S. FINOCCHIARO, Improcedibilità per bis in idem a fronte di sanzioni formalmente “disciplinari”: l’art. 649 c.p.p. interpretato alla luce della sentenza Grande Stevens, in www.penalecontemporaneo.it, 12 dicembre 2014. La giurisprudenza di legittimità, invece, è unanime nell’escludere l’operatività del divieto del ne bis in idem nel rapporto tra procedimento e sanzione penale e disciplinare. Cfr., ex multis, Cass., 23 maggio 2018, n. 23043; ID., 21 settembre 2017, n. 43435; ID., 15 dicembre 2016, n. 9184; ID., 9 settembre 2015, n. 36350.
[5] A determinare in tal senso il Tribunale furono il fatto che il ricorrente non aveva precedenti, che aveva reso un’attività pregevole a beneficio della FIFA e della UEFA e, in generale, del calcio per molti anni, nonché l’essere ormai diretto verso “la fine della sua carriera” e di aver “dedicato tutta la sua vita professionale calcio”. D’altro canto, il TAS mostra di ritenere proporzionata la sanzione dell’esclusione dall’esercizio di qualsiasi attività calcistica per la durata di quattro anni, “poiché le infrazioni sono certamente gravi, ma tale durata è adeguata a raggiungere l’obiettivo perseguito, che è quello di impedire il sig. Platini commettere altri atti contrari al CEF e punirlo per le violazioni commesse”. La misura inflitta è, dunque, ragionevole sanzione, poiché idonea a “sanzionare la violazione degli interessi tutelati da articoli 19 e 20 CEF ed invia un segnale forte per ripristinare la reputazione del calcio e della FIFA e punire i reati commessi”. In altre parole, il pregiudizio dal ricorrente a causa della sanzione “è adeguatamente correlato agli atti gravi che è stato dichiarato colpevole”, considerato che l’importanza del ruolo da lui ricoperto nella FIFA e nella UEFA era tale da determinare un più stringente vincolo al rispetto delle “regole interne di queste organizzazioni”, con conseguente infondatezza della censura afferente alla violazione dell’art. 8 CEDU e 27 CC. Infatti, “la sanzione non priva definitivamente il ricorrente di esercitare la sua attività professionale, ma solo per 4 anni. Inoltre, il diritto della personalità può essere limitato se esiste un interesse pubblico o privato prevalente […] come accade chiaramente in questo caso”.
[6] Il principio di proporzionalità della sanzione impone l’adozione di un sistema di pesi e contrappesi tra l’entità della misura inflitta, da un lato, e la gravità dell’infrazione commessa, dall’altro, nel segno dell’adeguatezza della sanzione rispetto allo scopo perseguito. Esso è stato oggetto di particolare esame nel c.d. caso Matuzalem – sentenza della Corte federale svizzera, 4AI558/2011, del 27 marzo 2012 – peraltro, richiamato dalla decisione in commento. Sull’argomento si veda P. GARRAFFA, Il caso Matuzalem: verso la fine della giustizia sportiva?, in Riv. dir. ed econ. sport., 2012, II, pp. 28-40. Sul principio di proporzionalità della sanzione nel rapporto tra sanzioni penali adottate dall’apparato statale e sanzioni disciplinari adottate dagli organi della giustizia sportiva, cfr. G. AGRIFOGLIO, Autonomia ordinamentale e pluralismo giuridico: il divieto ne bis in idem tra engel criteria e principio di proporzionalità, in Europa dir. priv., 2019, II, pp. 455-503.
[7] Ai sensi dell’art. 393 del codice del rito civile svizzero, infatti, un lodo arbitrale è appellabile dinanzi al Tribunale federale quando “a. l’arbitro unico è stato designato irregolarmente oppure il tribunale arbitrale è stato costituito irregolarmente; b. il tribunale arbitrale si è dichiarato, a torto, competente o incompetente; c. il tribunale arbitrale ha deciso punti litigiosi che non gli erano stati sottoposti o ha omesso di giudicare determinate conclusioni; d. è stato violato il principio della parità di trattamento delle parti o il loro diritto di essere sentite; e. è arbitrario nel suo esito perché si fonda su accertamenti di fatto palesemente in contrasto con gli atti oppure su una manifesta violazione del diritto o dell’equità; f. le indennità e le spese degli arbitri, fissate dal tribunale arbitrale, sono manifestamente eccessive.”. Sui caratteri e sul funzionamento della procedura arbitrale svizzera, ivi compreso il tema dell’impugnazione del lodo dinanzi al giudice federale, si rinvia ad A. MERONE, Il Tribunale Arbitrale dello Sport, Torino, 2009, p. 58 ss.
[8] Nella sua risposta all’appello, infatti, la FIFA spiegava che il divieto oggetto di contestazione non avrebbe comunque potuto estendersi ad attività private non rientranti nel calcio organizzato, con la conseguenza che, sebbene al ricorrente fosse stata preclusa la possibilità di esercitare ogni attività legata al calcio nell’ambito della FIFA, della UEFA e della Federazione calcistica francese per tutta la durata della sospensione, tuttavia, tanto non gli avrebbe impedito, ad esempio, di partecipare alle gare come spettatore o di lavorare come consulente per un marchio di abbigliamento calcistico.
[9] Al riguardo, occorre fare riferimento all’art. 22 del Codice etico FIFA, edizione 2012, a mente del quale “a una persona può essere vietato svolgere qualsiasi attività relativa al calcio (amministrativa, sportiva o altra)”. Oggetto di particolare doglianza da parte del ricorrente era la mancata specificazione dell’espressione “altra” in riferimento alle attività calcistiche colpite dal divieto di esercizio disposto nei suoi confronti dalla Federazione. Secondo il Tribunale federale, per superare le criticità, non sarebbe stato necessario disporre l’annullamento della decisione impugnata, ma sarebbe stato sufficiente ricorrere ad un’interpretazione adeguatrice della stessa. Infatti, fermo restando che, come si è detto, l’aggettivo “qualsiasi”, prima del termine “attività”, nel menzionato art. 22, avrebbe potuto considerarsi sufficiente a giustificare l’estensione territoriale della sanzione in tutto il mondo, “per quanto riguarda le qualificazioni che appaiono tra le parentesi che chiudono questa disposizione (‘amministrativo, sportivo o altro’), limitano un pò il campo di materiale applicazione dell’art. 6 cpv. 1 lett. h CEF, che vieta l’esercizio di ‘qualsiasi attività relativa al calcio’. Il ricorrente denuncia tuttavia la mancanza di chiarimento di questa aggiunta, dovuta alla presenza del termine ‘altro’ alla fine delle parentesi […]. Qualunque cosa l’interessato dica, noi difficilmente immagino che la FIFA, facendo uso del monopolio di cui godrebbe secondo lui in tutto ciò che riguarda il calcio, vicino o lontano, cercherebbe di incoraggiare questo o quello sponsor o media a non usarlo, o anche di fare pressione su una terza chiedendole di vietargli di entrare in uno stadio come spettatore”, cosa, peraltro, riconosciuta anche dalla Difesa della Federazione resistente.
[10] Cfr. le decisioni del Tribunale federale svizzero, 4A_458 2009 del 10 giugno 2010 e 4A_612/2009, del 10 febbraio 2010, relative, rispettivamente, ai casi Mutu e Pechstein, con le quali era stata dichiarata sussistente contestata indipendenza e imparzialità del TAS. Entrambe le decisioni sono state oggetto di ricorso dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo da parte degli sportivi, secondo i quali, la mancanza di indipendenza e di imparzialità del Tribunale Arbitrale sarebbe stata tale, da determinare la violazione dell’art. 6, § 1, CEDU. Per un commento in merito alla vicenda ed alla decisione della Corte EDU, 2 ottobre 2018, Mutu e Pechstein c. Svizzera, nn. 40575/10 e 67474/10, si veda A. MERONE, Arbitrato sportivo internazionale e giusto processo, in questa Rivista, pp. 87-123.
[11] Cfr. l’art. 387 del codice del rito civile svizzero, che, diversamente da quanto disposto dagli artt. 824-bis ed 825 del codice del rito civile italiano, attribuisce al lodo arbitrale, sin dal momento della sua emanazione, gli stessi effetti della sentenza pronunciata dall’autorità giudiziaria, non solo in punto di efficacia dichiarativa e costitutiva, ma anche esecutiva, con ciò evidentemente mostrando di ritenere l’arbitrato svizzero, ivi compreso il TAS di Losanna, l’equivalente di quello che nel nostro ordinamento chiameremmo arbitrato rituale, inteso come emanazione di potere giurisdizionale, per distinguerlo dall’arbitrato irrituale. Per un pregevole approfondimento dell’argomento e delle tematiche connesse all’arbitrato sportivo e, in particolare, al TAS, si veda A. MERONE, op. cit., spec. p. 51 ss.
[12] A sostegno della sua posizione, il ricorrente adduceva la violazione dell’art. 8 CEDU, afferente al rispetto della vita privata e familiare. A tanto aggiungeva che il giudizio dinanzi al TAS si sarebbe svolto in violazione del “diritto a un equo processo”, a sua volta garantito dall’art. 6 CEDU, e del divieto di retroattività della legge penale, di cui all’art. 7 della stessa Convenzione, letteralmente rubricato “nulla poena sine lege”. Più specificamente, egli asseriva di non essere stato messo nelle condizioni di poter esercitare adeguatamente il proprio diritto di difesa, considerato che nessun diritto di replica gli era stato concesso in riferimento al materiale probatorio sulla base del quale era stata adottata la decisione, che, a suo dire, sarebbe stato raccolto in maniera illegale e, dunque, avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile. Il ricorrente adduceva, poi, che la consistenza dei finanziamenti versati annualmente dalla FIFA al TAS sarebbe stata tale da determinare una forte influenza dell’organo esecutivo della prima nei confronti del secondo. Il reclamante contestava, inoltre, che, contrariamente a quanto da lui richiesto, il giudizio dinanzi al Tribunale federale si sarebbe svolto sulla base della versione del Codice Etico FIFA vigente all’epoca del procedimento, cioè nel 2012, e non al momento della commissione dei fatti oggetto di contestazione, vale a dire nel 2007. Secondo il Collegio, infatti, non vi sarebbe stata alcuna differenza interpretativa tra le versioni delle disposizioni interessate.
[13] Spiega la Corte che, trattandosi di arbitrato interno, sarebbe stata la legge svizzera a prevedere gli effetti delle sentenze arbitrali del TAS e la loro impugnabilità dinanzi al tribunale federale, chiamato a determinarne la validità [cfr. artt. 387 e 393 c.p.c.]. Tuttavia, la circostanza che, nel caso di specie, il Tribunale adito avesse respinto il ricorso del richiedente, così conferendo autorità di giudicato al lodo arbitrale nell’ordinamento svizzero, avrebbe finito per rendere “probabile che gli atti o le omissioni in questione”, quelli commessi dal TAS, fossero tali da determinare “la responsabilità dello Stato convenuto ai sensi della Convenzione”, essendo stata la decisione arbitrale di fatto ratificata dal Tribunale federale. La stessa Corte richiama i precedenti del 10 giugno 2010, 4A_458 2009, e del 10 febbraio 2010, 4A_612/
2009 relative, rispettivamente, ai casi Mutu e Pechstein, citt., e ancora, la decisione del 12 settembre 2012, n. 10593/08, Nada/Svizzera.
[14] Si veda infra, § 4.
[15] Tra le doglianze sottoposte all’attenzione del Collegio, la Corte ha rigettato quella afferente alla violazione, nel corso della procedura dinanzi al TAS, del menzionato art. 6 CEDU, in tema di equo processo, non perché infondata, ma in quanto inammissibile, non essendo stata in precedenza sollevata dinanzi al Tribunale federale – richiesto di pronunciarsi soltanto sul carattere eccessivamente discrezionale e sulla mancanza di equità del lodo impugnato – e non essendo stato integrato, quindi, il requisito del previo esaurimento delle vie di ricorso interne, ex art. 35 CEDU – v. infra, § 5. Nessun accoglimento ha trovato anche la censura relativa alla possibile violazione del divieto di irretroattività della legge penale, di cui all’art. 7 CEDU, censura sottoposta, sì, all’attenzione del Tribunale federale, ma, tuttavia, infondata, stante l’impossibilità di qualificare la sanzione disciplinare inflitta come una “pena”, nel senso che del termine è fatto proprio dalla menzionata disposizione. A tal fine è necessario, spiega la Corte, che la misura di cui si discute sia stata inflitta in seguito alla condanna per un reato. Diversamente, nel caso di specie, la sanzione oggetto di contestazione era stata diretta conseguenza della contrarietà della condotta del ricorrente alle norme non penali, ma disciplinari, tanto da essere stata irrogata in ossequio a quanto disposto dall’art. 22 del Codice Etico FIFA. Insomma, trattandosi di misure speciali adottate nei riguardi del “membro di un gruppo relativamente piccolo di individui con status particolari e soggetti a regole specifiche”, non può invocarsi la violazione dell’art. 7 CEDU, con conseguente incompatibilità della censura “ratione materiae con le disposizioni della Convenzione di cui all’articolo 35 § 3 a)” e successivo rigetto “ai sensi dell’articolo 35 § 4” della Convenzione, a mente dei quali, rispettivamente, la Corte è chiamata a dichiarare “irricevibile ogni ricorso individuale presentato ai sensi dell’articolo 34 se ritiene che: (a) il ricorso è incompatibile con le disposizioni della Convenzione o dei suoi Protocolli, manifestamente infondato o abusivo” ed a respingere, “in ogni stato del procedimento”, “ogni ricorso che consideri irricevibile”. Sull’argomento si vedano le decisioni della stessa Corte, 12 febbraio 2008, n. 21906/04, Kafkaris/Cipro; 9 febbraio 1995, serie A n. 307-A, Welch/Regno Unito; 8 giugno 1995, serie A n. 317-B), Jamil/Francia, le quali chiamano la Corte medesima ad andare “oltre” la misura sanzionatoria in sé considerata ed a verificare se essa possa essere considerata una “pena” nel senso di cui all’art. 7 CEDU. Posto che “la formulazione dell’articolo 7 § 1, seconda frase, indica che il punto di partenza da cui si può determinare se è stata imposta una ‘pena’, è se la misura in questione è stata istituita in seguito a condanna per un ‘reato’”, occorrerà, a tal fine, considerare la natura e lo scopo della misura, la qualificazione della stessa nel diritto interno, le procedure di adozione, le modalità di esecuzione e la gravità della stessa.
[16] In tal senso, si vedano le decisioni della stessa Corte, 17 ottobre 2019, nn. 1874/13 e 8567/13, López Ribalda e altri/Spagna [GC]; 28 novembre 2017, n. 70838/13, Antović e Mirković/Montenegro; 5 settembre 2017, n. 61496/08, Bărbulescu/Romania [GC]; 2014, n. 56030/07, Fernández Martínez/Spagna [GC]; 10 aprile 2007, n. 6339/05, Evans/Regno Unito.
[17] Si veda infra.
[18] Il ricorso è stato dichiarato ammissibile, nella parte in cui oggetto di contestazione era la contrarietà della sanzione disciplinare all’art. 8 CEDU, sulla tutela della vita privata. Ad avviso del ricorrente, infatti, la misura inflitta, nel momento in cui impediva all’interessato di svolgere qualsiasi attività calcistica per la durata di quattro anni, avrebbe leso la libertà di esercizio di attività professionale, di fatto rientrante, come riconosciuto anche dalla Corte e contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale federale, nel concetto di “vita privata”, di cui alla menzionata disposizione.
[19] Fermo restando che in tanto può invocarsi l’art. 8 CEDU, in quanto le conseguenze scaturenti dalla sanzione siano state tali da incidere in maniera estremamente significativa sulla vita privata della persona. Cfr. CEDU, 25 settembre 2018, n. 76639/11, Denisov/Ucraina [GC], la quale ha evidenziato, appunto, che misure come il licenziamento, il divieto di esercizio di una professione o simili posso significativamente influenzare alcuni aspetti tipici della vita privata, tra i quali “i) il ‘foro interno’ del ricorrente, ii) la possibilità per lui stabilire e sviluppare relazioni con gli altri e iii) la sua reputazione sociale e professionale. Un problema si pone generalmente per quanto riguarda la vita privata in due modi nell’ambito di queste controversie: o per i motivi di origine della misura controversa (nel qual caso la Corte adotta l’approccio basato su motivi), o – in alcuni casi – a causa delle conseguenze per la vita privata (in cui la Corte mantiene l’approccio basato sulle conseguenze)”.
[20] Più specificamente, per accertare l’eventuale attitudine della sanzione contestata ad incidere negativamente sulla “vita privata” del ricorrente, occorrerebbe guardare, e spetta all’interessato dimostrarlo, alle conseguenze, materiali e non, della misura in questione, ivi comprese quelle professionali, ed al nesso causale intercorrente tra il danno e la stessa. Resta ferma, comunque, la necessità che le medesime doglianze siano già state sollevate dinanzi alle competenti autorità interne. Invero, è stato proprio in considerazione del fatto che il ricorrente avesse dedicato l’intera vita al mondo del calcio, peraltro unica fonte di reddito, a far ritenere alla Corte che le censure sollevate potessero essere fatte rientrare nell’ambito di applicazione del menzionato art. 8 CEDU. Benché detta norma non fosse stata espressamente invocata in sede di ricorso dinanzi al Tribunale federale, tuttavia, di fatto, erano ivi state sollevate le medesime doglianze, dunque poteva considerarsi soddisfatto il requisito del previo esaurimento delle vie di ricorso interne, ex art. 35, cit. Sul punto, cfr. Corte EDU, 25 settembre 2018, n. 76639/11, ult. cit.
[21] Nell’economia del presente lavoro, non è possibile soffermarsi sul concetto di rilevanza giuridica nell’ambito della teoria generale del diritto. Tuttavia, sia consentito dare conto dell’esistenza di posizioni secondo le quali non potrebbe parlarsi di rilevanza giuridica di un fatto, con ciò intendendosi una porzione della realtà oggetto di qualificazione normativa, se non distinguendosi tra rilevanza interna ed esterna: mentre la prima, anche detta “nomologia”, attiene alla “posizione che il concetto riceve nel congegno normativo”, la seconda, invece, evidentemente fatta propria nella materia che qui Ci occupa, anche detta “crinologia”, “implica il riferimento ad un dato esterno, che è sussunto sotto uno schema normativo”. Così, N. IRTI, Norme e fatti: saggi di teoria generale del diritto, Milano, 1984, p. 42. In argomento, cfr. ancora, A. FALZEA, voce Efficacia giuridica, in Enc. dir., Milano, 1965, p. 458 ss.; E. BETTI, Teoria generale dell’interpretazione, Milano, 1990, p. 307 ss., il quale, contrario alla distinzione di cui sopra, qualifica il valore della norma giuridica non da sola considerata, ma in rapporto al sistema normativo complessivamente inteso. Cfr. anche L. DI NELLA, Il sistema sportivo tra unitarietà dell’ordinamento e orientamenti giurisprudenziali, in Actualidad Jurìdica Iberoamericana, 2015, II, pp. 65-66, assolutamente critico nei riguardi della predicata equazione tra irrilevanza e non meritevolezza di tutela: “ciò che è irrilevante, non è oggetto di valutazione da parte dell’ordinamento; ciò che è non meritevole, è rilevante giuridicamente in quanto oggetto di un giudizio di disvalore volto a negare tutela.”. L’A. rinvia a P. PERLINGERI, Il diritto civile nella legalità costituzionale secondo il sistema italo-comunitario delle fonti, Napoli, 2006, p. 348.
[22] È noto che, nonostante l’espressa riserva alla giustizia sportiva della decisione sulle sanzioni sportive disciplinari [art. 2, comma 1, lett b), legge 17 ottobre 2003, n. 280], sia da ricondursi alla decisione della Corte cost., 11 febbraio 2011, n. 49, l’estensione della giurisdizione esclusiva sulla fondatezza della pretesa risarcitoria scaturente dalla lesione di una posizione giuridica di diritto soggettivo o di interesse legittimo, per effetto di una sanzione disciplinare. Di recente, detta soluzione è stata ribadita dalla Consulta, con la sentenza 25 giugno 2019, n. 160. Con l’ordinanza 11 ottobre 2017, n. 10171, infatti, il Tar Lazio ha nuovamente sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lett. b), e comma 2 della legge 17 ottobre 2003, n. 280, sia in sé considerato, sia per come interpretato dalla Corte nel 2011. Più specificamente, oggetto di contestazione è stata, per un verso, ancora una volta, la circostanza che sia precluso domandare al giudice amministrativo l’annullamento delle sanzioni disciplinari sportive; per un altro, è stata riproposta la censura relativa alla violazione degli artt. 103 e 113 Cost., contestazione, a dire del rimettente, nuova, in quanto avente ad oggetto profili diversi da quelli già esaminati nel 2011. In quell’occasione, infatti, “sarebbe stata trattata solo la questione sollevata in riferimento all’art. 24 Cost., con ‘assorbimento’ della prospettata violazione degli artt. 103 e 113 Cost.”. Il giudice adito, tuttavia, nell’affermare, tra le altre cose, che la pronuncia richiamata considera “in modo unitario e sistematico la compatibilità della normativa censurata con gli artt. 24, 103 e 113 Cost. e in questa prospettiva estende la sua analisi al profilo della pienezza e dell’effettività della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi”, considerato gli artt. 24 e 113 Cost. “enunciano [entrambi] il principio dell’effettività del diritto di difesa…” e che “i profili di censura della normativa contestata in riferimento agli artt. 103 e 113 Cost. risultano essere stati diffusamente esaminati nella più volte citata sentenza n. 49 del 2011”, non ha ravvisato ragioni ulteriori per potersi discostare dalle conclusioni già rassegnate nel 2011. La soluzione dei giudici costituzionali desta, però, una serie di innegabili perplessità, a cominciare dalla contrarietà della stessa al parametro legislativo e considerata, soprattutto, la discutibile qualificazione dei provvedimenti in questione in termini di atti amministrativi e delle posizioni giuridiche soggettive come diritto soggettivo od interesse legittimo e, non ultima, la dubbia adeguatezza della tutela risarcitoria ad assicurare idonea tutela alle posizioni di cui si discute. I contributi della dottrina sulle decisioni in questione sono innumerevoli. Ex multis, si segnalano S. PLACIDUCCIO, La giustizia sportiva dopo la sentenza n. 49/2011 della Corte costituzionale, in Riv. dir. ed econ. sport., 2016, II, p. 41 ss.; G. SANTAGADA, Le sanzioni disciplinari sportive: se non sono annullabili non sono ‘atti amministrativi’, ma ‘fatti storici’ non arbitrabili e la domanda risarcitoria si propone davanti al giudice ordinario, in Giust. civ., 2012, p. 2519b ss.; M.R. SPASIANO, La sentenza n. 49/2011 della Corte Costituzionale: un’analisi critica e un tentativo di ‘riconduzione a sistema’, in questa Rivista, 2012, p. 209 ss.; F. FANTINI, La soluzione di compromesso della sentenza n. 49/2011 della Corte Costituzionale, in questa Rivista, 2012, p. 181 ss.; I. PIAZZA, Ordinamento sportivo e tutela degli associati: limiti e prospettive del nuovo individuato dalla Corte Costituzionale, in Giur. it., 2012, p. 187 ss.; F. BLANDO, Finale di partita: la Corte Costituzionale salva l’autonomia dell’ordinamento sportivo italiano, in questa Rivista, 2012, p. 1 ss.; ID., L’autonomia dell’ordinamento sportivo e il diritto ad agire in giudizio: una tutela dimezzata?, in Giorn. dir. amm., 2011, p. 734 ss.; E. LUBRANO, La Corte Costituzionale n. 49/2011: ‘nascita’ della giurisdizione meramente risarcitoria o ‘fine’ della giurisdizione del Giudice Amministrativo in materia disciplinare sportiva…?, in Riv. dir. eco. sport., 2011, p. 63 ss.; F. PAVONI, op. cit., p. 2003 ss. G. MANFREDI, Gruppi sportivi e tutela endoassociativa, in Giur. cost., 2011, I, p. 688 ss.; A.E. BASILICO, La tutela esclusivamente risarcitoria contro i provvedimenti sanzionatori del CONI e delle Federazioni, in www.
rivistadirittosportivo.it; A.A. TODARO, La tutela effettiva degli interessi tra giurisdizione sportiva e statale: la strana “fuga” della corte dal piano sostanziale a quello per equivalente, in Giur. cost., 2011, p. 697 ss. Sulla decisione 25 giugno 2019, n. 160, si veda il commento di S. PAPA, Effettività della tutela e autonomia dell’ordinamento sportivo: la Corte costituzionale conferma la legittimità della disciplina vigente, in Giust. amm., 2019, VII, p. 26 ss.
[23] Richiamando quanto già detto del 2011, Corte cost., 25 giugno 2019, cit., ha giustificato tutela risarcitoria del giudice amministrativo sulle sanzioni sportive disciplinari – si veda infra, § 6. – in quanto frutto “del non irragionevole bilanciamento operato dal legislatore fra il menzionato principio costituzionale di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale e le esigenze di salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – che trova ampia tutela negli artt. 2 e 18 Cost. – ‘bilanciamento che lo ha indotto [...] ad escludere la possibilità dell’intervento giurisdizionale maggiormente incidente’ su tale autonomia, mantenendo invece ferma la tutela per equivalente”. In dottrina, cfr. L. GIACOMARDO, Sanzioni disciplinari sportive e rapporti tra ordinamenti, in Giustiziasportiva.it, 2014, p. 144, secondo il quale le difficoltà interpretative della legge del 2003, sarebbero da ricondursi al “tentativo di conciliare due principi che mostrano diversi momenti di potenziale conflitto”, quali “a) il principio dell’autonomia dell’ordinamento sportivo (che trova il suo fondamento costituzionale negli artt. 2 e 18 della Costituzione) e b) il principio del diritto di azione e di difesa, espressamente qualificato come inviolabile dall’art. 24 Cost.”.
[24] Ragiona in termini di “coincidenza di obiettivi” M.T. SPADAFORA, Diritto del lavoro sportivo, Torino, 2004, p. 7. In senso analogo, si veda anche L. GIACOMARDO, op. loc. cit., p. 127.
[25] Così, L. CARIOTA FERRARA, Le successioni per causa di morte, Napoli, 1955, p. 21, nt. 25.
[26] Si ricordi la vicenda afferente alle liti in tema di ammissione e di affiliazione alle Federazioni di società, associazioni o singoli tesserati. Nella sua primigenia versione, il d.l. 19 agosto 2003, n. 220, annoverava all’art. 2, comma 1, lett. c) e d), fra le materie sottratte alla cognizione del giudice statale, anche quelle in tema di organizzazione e svolgimento di attività agonistiche e di ammissione di squadre ed atleti. La circostanza che, in sede di conversione, il legislatore abbia espunto dette materie, ha indotto a ritenerle riservate, in via residuale, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo [cfr. l’art. 133, lett. z) c.p.a.], quando fossero lesi diritti soggettivi od interessi legittimi. Nello stesso senso milita anche l’art. 23 dello statuto CONI, che assegna valenza pubblicistica alle attività federali concernenti l’ammissione e l’affiliazione di società ed atleti, al controllo delle manifestazioni sportive, all’utilizzo dei contributi pubblici ed alla repressione del doping. Anche la giurisprudenza amministrativa antecedente alla legge del 2003 tendeva a riservare alla giustizia amministrativa la decisione sulle controversie in tema di iscrizioni al campionato. Cfr. Cons. Stato, 9 giugno 1994, n. 979; ID., 12 marzo 1994, n. 333; ID., 30 settembre 1995, n. 1050, con note di G. VIDIRI, Il caso Catania, ovvero lo sport nei meandri della giustizia, in Riv. dir. ed econ. sport, 1997, p. 730 e da C. SICA, Caso Catania: la giurisprudenza fa pressing, in Riv. dir. sport., 1996, p. 111, cit., che ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa sull’impugnazione di una delibera federale di non ammissione di una società sportiva professionistica al campionato. Sulle controversie aventi ad oggetto “l’ammissione e l’affiliazione alle Federazioni sportive di società, associazioni sportive e di singoli tesserati”, in giurisprudenza, si veda, tra le altre, Corte cost., 11 febbraio 2011, n. 49, cit.; Cons. Stato, 17 aprile 2009, n. 2333; ID., 9 luglio 2004, n. 5025, cit.
[27] Il riferimento è a quell’opinione secondo la quale, considerato il giudizio di disvalore insito in ciascuna sanzione, ognuna di esse, ivi comprese quelle scaturenti della violazione delle norme tecniche, potrebbe rischiare di incidere negativamente su situazioni sostanziali meritevoli di tutela da parte dello Stato. Tale assunto è stato condiviso da P. MORO, in P. MORO, A. DE SILVESTRI, E. CROCETTI BERNARDI, E. LUBRANO (a cura di), La Giustizia sportiva: analisi critica alla legge 17 ottobre 2003, n. 280, Milano, 2003, p. 27; A. DE SILVESTRI ed E. LUBRANO, ivi, rispettivamente pp. 87 e 170. Più radicale è L. FERRARA, Il contenzioso sportivo tra situazioni giuridiche soggettive e principi del diritto processuale, in Foro amm., 2009, VI, tra p. 1599 ss., che opina nel senso della possibile illegittimità della riserva alla giustizia sportiva della decisione sulle controversie disciplinari. Più ampiamente, la tesi della rilevanza statuale delle controversie tecniche è stata sostenuta da A. BONOMI, L’ordinamento sportivo e la costituzione, in Quad. cost., 2005, p. 363 ss.; R. COLAGRANDE, op. cit. loc. cit., p. 705 ss. Nello stesso senso sembrerebbe deporre anche M.T. SPADAFORA, op. cit., p. 855, nel momento in cui afferma che difficilmente “potrebbe ritenersi rilevante esclusivamente all’interno dell’ordinamento sportivo una decisione che, erroneamente applicando una norma di carattere tecnico, finisse con l’incidere sulla permanenza delle squadre in un campionato di livello superiore”. Ancora, si veda R. CAPRIOLI, L’autonomia normativa delle Federazioni sportive nazionali del diritto privato, Napoli, 1997, p. 5; ID., op. cit. loc. cit., p. 283 ss. Cfr. anche L. DI NELLA, op. cit., p. 106, critico rispetto alla riserva di giustizia sportiva sulle controversie tecniche; ID., op. cit. loc. cit., p. 63 ss.; F. GOISIS, Verso l’arbitrabilità delle controversie pubblicistiche-sportive?, in Dir. proc. amm., 2010, IV, p. 1417 ss., spec. p. 1431 ss., secondo cui le scelte organizzatorie dell’ordinamento sportivo non dovrebbero risultare vincolanti, al punto da impedire al giudice statuale di apprezzare che la violazione di una certa regola ha inciso su “una posizione giuridicamente rilevante (anche) per l’ordinamento statuale”.
[28] Il richiamo alla “rilevanza”, che sembra più una valvola di apertura di sistema giurisdizionale, reca l’inconveniente non solo di rimettere ad una valutazione, caso per caso, del giudicante la selezione delle controversie da sottoporre al controllo della giustizia statale, pure in materie sottratte a quella giurisdizione, ma esso reca, altresì, il rischio di decisioni tra loro discordanti. Ciò nondimeno, non pare che una simile conclusione abbia destato nella giurisprudenza, di legittimità e costituzionale, troppe preoccupazioni. Invero, si veda Cass., Sez. Un., 4 agosto 2010, n. 18052, nella quale, nell’escludere l’esperibilità del regolamento preventivo di giurisdizione rispetto ad una controversia avente ad oggetto il ridimensionamento degli iscritti nei ruoli dei direttori di gara, i giudici di legittimità – richiamando Corte cost., 26 luglio 1979, n. 87; Cass., 26 ottobre 1989, n. 4399, cit., e ID., 23 marzo 2004, n. 5775 – hanno ritenuto costituisca un “accertamento rimesso al giudice del merito la configurabilità o meno di una situazione giuridicamente rilevante per l’ordinamento statale…”.
[29] Il concetto di rilevanza/irrilevanza delle situazioni giuridiche soggettive fu elaborato per la prima volta da S. ROMANO, L’ordinamento giuridico, Pisa, 1918, p. 56. L’argomento è stato ulteriormente approfondito, con specifico riferimento all’ordinamento sportivo, da M.S. GIANNINI, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, in Riv. dir. sport., 1949, p. 33. Per un’originale inquadramento del criterio in esame, si veda anche A. MERONE, op. cit., p. 11 ss., che distingue a seconda che la questione si inserisca nell’ambito del rapporto con l’ordinamento sportivo nazionale od internazionale, evidenziando che, nel primo caso, “tale rapporto vede in una posizione preponderante l’ordinamento statale, capace d’imporsi attraverso l’esercizio del potere normativo e della tutela giurisdizionale alle Federazioni e associazioni sportive nazionali che operano sul territorio”, cioè una prevalenza del dato giuridico, mentre, nel secondo, che “l’incontestable primautè juridique du droit de l’Etat sur celui del communautes peut etre egalement battue en breche par des situasìtions de fait” – rinviando a D. REMY, Le sport et son droit, Parigi: Romillat, 1991, p. 12 – richiamando esempi “in cui il rapporto dialettico tra ordinamenti, avente ad oggetto questioni rilevanti per entrambi, si sia risolto a favore dell’ordinamento sportivo, non in virtù dell’applicazione o interpretazione di un dato giuridico, bensì sulla spinta del peso economico e politico delle organizzazioni sportive.”; cfr. ID., La giustizia sportiva nell’aspetto giurisdizionale, in Giur. merito, 2006, 6/S, p. 24 ss.
[30] Naturalmente, il riferimento è all’art. 1, comma 2 della legge 17 ottobre 2003, n. 280, ove la rilevanza si presenta quale eccezione all’autonomia dell’ordinamento sportivo. In giurisprudenza, sul tema, cfr. TAR Lazio, 26 aprile 1986, n. 1641; ID., 11 agosto 1986, n. 2746. Più recenti, Cons. Stato, 20 giugno 2013, n. 3368; ID., 20 novembre 2013, n. 5514; ID., 24 gennaio 2012, n. 302; ID., 24 settembre 2012, n. 5065; ID., 25 novembre 2008, n. 5782. Si veda anche l’art. 1 della legge 17 ottobre 2003, n. 280.
[31] Si veda Corte giust. UE, 12 dicembre 1974, C-36/74, Walrave e Koch/Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie e Federación Española Ciclismo, cit.; Corte giust. UE, 14 luglio 1976, caso Donà/Manatero, in Racc. sent. Corte Giust., 1976, p. 1333, e la nota sentenza 15 dicembre 1995, C 415/93, Union royale belge des sociètès de football association ASBL e Royal club liègeois SA/Bosman. Nella giurisprudenza successiva al 2003, merita di essere richiamata, con particolare riferimento alla rilevanza giuridico-economica delle sanzioni disciplinari, Corte giust. UE, 18 luglio 2006, C-519/2004, Meca Medina Majcen/Commissione europea. In dottrina, si veda A. MAIETTA, Lineamenti di diritto dello sport, Torino, 2016, pp. 11-12; L. CANTAMESSA, G.M. RICCIO, G. SCIANCALEPORE, op. cit., p. 20 ss. Quanto alla sentenza Bosman, in particolare, cfr., ex multis, S. BASTIANON, in ID., (a cura di), L’Europa e lo Sport: Profili giuridici, economici e sociali. Vent’anni della sentenza Bosman 1995-2015, Torino, 2016, p. 48 ss.; ID., Da Bosman a Bernard: note sulla libera circolazione dei calciatori nell’Unione europea, in Dir. Un. Eur., 2010, p. 707 ss.; ID., Bosman, il calcio e il diritto comunitario, in Foro it., 1996, p. 3 ss. e La libera circolazione dei calciatori e il diritto della concorrenza alla luce della sentenza Bosman, in questa Rivista, 1996, III, pp. 508-539; M. COCCIA, C. NIZZO, Il dopo-Bosman e il modello sportivo europeo, in questa Rivista, 1998, p. 335 ss.; F.P. LUISO, Gli effetti della sentenza Bosman sui rapporti pendenti, in Riv. arbitrato, 1997, p. 942 ss.; M. COCCIA, La sentenza Bosman: “summum ius, summa iniuria”?, in questa Rivista, 1996, p. 650 ss.; A. DE SILVESTRI, Calciatori svincolati portatori di parametro, tipicità degli atti di tesseramento ed effetti nel tempo della sentenza “Bosman”, in Riv. dir. sport, 1996, p. 800 ss.; M. DI FILIPPO, La libera circolazione dei calciatori professionisti alla luce della sentenza Bosman, in Riv. it. dir. lav., 1996, II, pt. 2, pp. 232-260; G. VIDIRI, Il “Caso Bosman” e la circolazione dei calciatori professionisti nell’ambito della Comunità europea, in Foro it., 1996, IV, pt. 4, p. 13 ss.; M. CLARICH, La sentenza Bosman: verso il tramonto degli ordinamenti giuridici sportivi?, in questa Rivista, 1996, p. 404 ss.
[32] Cfr. Corte Giust. UE, 18 luglio 2006, n. 519, “l’attività sportiva rileva in ambito comunitario solo in quanto sia configurabile come attività economica ai sensi dell’art. 2 ce. In particolare, quando un’attività sportiva riveste il carattere della prestazione di lavoro subordinato, o di una prestazione di servizi retribuita ricade nell’ambito di applicazione degli artt. 39 ce ss. o degli artt. 49 ce ss. I divieti posti dal trattato non riguardano questioni esclusivamente sportive e che, dunque, non attengono alla regolazione di un’attività economica”.
[33] Cfr. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 26 agosto 2003, n. 300 che evidenzia che “in materia di giustizia sportiva, ai fini di individuare il criterio di riparto della giurisdizione, occorreva verificare se le norme che si assumevano violate attenevano alla violazione di regole tecniche ovvero dei principi fondamentali ed istituzionali sulla organizzazione e sul funzionamento della giustizia sportiva”. Nello stesso senso, Cons. Stato, 9 luglio 2004, n. 5025, cit.; Cass., Sez. Un., 23 marzo 2004, n. 5775, cit.
[34] Logico precipitato è che lo Stato riconosce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nella misura in cui esso operi nell’area del “non giuridicamente rilevante”. Assolutamente attuale è la tripartizione di M. S. GIANNINI, op. cit., p. 26. secondo il quale i rapporti tra ordinamento sportivo e statale potrebbero essere ricondotti a tre categorie: una zona retta soltanto dal diritto statale, una seconda dal solo dal diritto sportivo ed una terza, “intermedia”, nella quale i due “in alcuni punti si sovrappongono, in altri si escludono a vicenda, in altri confliggono”. Maggior interesse, spiega l’autore, deve aversi per le norme che confliggono, poiché in nessuno dei due ordinamenti esistono “norme per la soluzione di tali conflitti di normazione”.
[35] Secondo la giurisprudenza, le controversie sportive avrebbero dovuto essere distribuite sulla base del criterio costituzionale della causa petendi, quindi riservando al giudice ordinario quelle afferenti ai diritti soggettivi ed al secondo quelle coinvolgenti interessi legittimi, fermi restando i tradizionali criteri di competenza territoriale propri del diritto processuale civile ed amministrativo. Questi ultimi, tuttavia, sovente aggirati dalle istituzioni sportive, restìe ad ottemperare alle decisioni dei giudici dello Stato – si veda la spesso nella quale la FIGC si rifiutò di dare esecuzione alle ordinanze cautelari del 14 e del 29 settembre 1993, rispettivamente nn. 802 e 929, con le quali il Tar Sicilia aveva riammesso a partecipare al campionato la società Catania Calcio. Tanto accadeva soprattutto nell’ambito del diritto processuale amministrativo, complici anche la non rilevabilità d’ufficio della violazione delle regole sulla competenza e la circostanza che “l’incompetenza per territorio non costituisce motivo di impugnazione della decisione emessa dal tribunale amministrativo regionale”, ex art. 31, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, recante l’“Istituzione dei tribunali amministrativi regionali”. Diversamente, stando ai tradizionali criteri di riparto della competenza, il giudice amministrativo territorialmente competente – cfr. l’art. 3 della succitata legge – avrebbe dovuto essere individuato in base all’estensione territoriale dell’efficacia del provvedimento: considerato che i provvedimenti sportivi, in linea generale, avrebbero avuto efficacia su tutto il territorio nazionale, detta competenza avrebbe dovuto essere accentrata nel Tar Lazio. Lo stesso dicasi anche ai fini della giurisdizione ordinaria, nell’ambito della quale, stando all’art. 19 c.p.c., la competenza avrebbe dovuto essere radicata presso il Tribunale di Roma, sia nel caso di controversie coinvolgenti il CONI, sia in ipotesi di liti con le Federazioni. In dottrina, cfr. E. LUBRANO, in L. CANTAMESSA, G.M. RICCIO, G. SCIANCALEPORE, op. cit., p. 28 ss. Sul problema dell’ottemperanza alle decisioni dei giudici statali da parte delle istituzioni sportive, cfr. ID., L’ordinamento giuridico del giuoco del calcio, Roma, 2004, p. 47 ss.
[36] In tal senso, cfr. M. DELSIGNORE, Sanzioni sportive: considerazioni sulla giurisdizione da parte di un giudice privo della competenza funzionale, in Dir. proc. amm., 2008, p. 1128 ss.; F. VALERINI, Il processo e l’irrilevante giuridico (note a margine di una controversia sportiva), in Riv. trim. dir. proc., 2006, p. 1037 ss.
[37] In termini, F.P. LUISO, op. ult. cit., p. 36. In giurisprudenza, cfr. Cass., Sez. Un. 23 marzo 2004, n. 5775, la quale si è limitata a spiegare che “la giustizia sportiva si riferisce alle ipotesi in cui si discute della applicazione delle regole sportive”, mentre quella statale “è chiamata a risolvere le controversie che presentano una rilevanza per l’ordinamento generale, concernendo la violazione di diritti soggettivi o interessi legittimi”. In senso sostanzialmente analogo, cfr. Cons. Stato, 9 luglio 2004, n. 5025, con nota di M. BASILE, La giurisdizione sulle controversie con le Federazioni sportive, in N. giur. civ., 2005, p. 280 ss. e di A. ROMANO TASSONE, Tra arbitrato amministrato e amministrazione arbitrale: il caso della “Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport”, ivi, p. 289 ss. M. ANTONIOLI, Sui rapporti fra giurisdizione amministrativa e ordinamento sportivo, in Dir. proc. amm., 2005, p. 1026 ss.; L. FERRARA, L’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale si imparruccano di fronte alla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport, in Foro amm., 2005, p. 1233 ss.
[38] Si pensi alle associazioni sportive. Il riferimento non è casuale, considerato che tali sono le Federazioni sportive – v. infra, § 5. –, la natura giuridica delle quali e della cui attività si ha ragione di ritenere rivesta un ruolo centrale nell’ambito del dibattito in ordine all’opportunità della giurisdizione statale su molte delle controversie sportive. Già M.S. GIANNINI, op. cit., p. 23, osservava come la caratteristica precipua delle associazioni sportive fosse quella di porsi come enti rilevanti all’interno degli ordinamenti sportivo e statale, con conseguente soggezione, nei rapporti “di diritto comune” alla normazione statale, come accade, del resto, anche per l’aspetto patrimoniale dell’ente stesso.
[39] Cfr. l’art. 35, §1 CEDU, letteralmente rubricato “condizioni di ricevibilità”, a mente del quale il ricorso alla Corte Europea dei diritti dell’uomo diviene possibile soltanto “dopo l’esaurimento delle vie di ricorso interne, come inteso secondo i principi di diritto internazionale generalmente riconosciuti ed entro un periodo di sei mesi a partire dalla data della decisione interna definitiva” – evidentemente introdotto al fine di deflazionare il contenzioso altrimenti sottoposto all’attenzione della Corte ed afferente alla lunghezza dei processi giurisdizionali statali. In tale direzione, si ricordino il “caso polacco”, prima – cfr. Corte EDU, G.C., 26 ottobre 2000, causa Kudla/Polonia – ed il “caso italiano”, dopo – cfr. Corte EDU, 27 aprile 2000, SA.GE.MA. srl/Italia; ID., 27 aprile 2000, Rotondi/Italia; ID., 15 febbraio 2000, Rando/Italia; ID., 11 aprile 2000, Piccinini/Italia.
[40] La funzione del principio in questione è stata di recente ben spiegata dalla stessa Corte, decisione 4 gennaio 2019, n. 54114: “la regola dell’esaurimento delle vie di ricorso interne mira ad offrire agli Stati contraenti della Convenzione europea l’occasione per prevenire o per eliminare le violazioni addotte contro di essi prima che queste siano sottoposte alla Corte europea. Questa regola si fonda sull’ipotesi che l’ordinamento interno offra un ricorso effettivo nei confronti della violazione evocata. Essa costituisce un aspetto importante del principio secondo cui il meccanismo di garanzia creato dalla Convenzione europea assume un carattere sussidiario rispetto ai sistemi nazionali di tutela dei diritti dell’uomo”. Per un’interpretazione evolutiva della norma in questione, si veda Corte EDU, 16 luglio 1971, Ringeisen/Austria, nella quale i giudici di Strasburgo hanno, in un certo senso, attenuato il principio di cui si discute, nel momento in cui hanno riconosciuto la possibilità che il ricorso sia presentato anche in assenza del previo esaurimento delle vie di ricorso interne. Ciò a patto che la sentenza definitiva sia stata emanata a prima che la Corte stessa abbia deciso della ricevibilità del ricorso, ferma restando la possibilità, ove dichiarato irricevibile, di ripresentarlo in seguito alla pronuncia della decisione definitiva.
[41] Cfr. Cons. Stato, 31 maggio 2013, n. 3002, che ha dichiarato irricevibile il ricorso avente ad oggetto l’immediata impugnazione, in sede statuale, cioè in violazione della pregiudiziale sportiva, dell’atto afferente alla formazione del campionato di calcio. La dottrina sul tema della pregiudiziale è vastissima. Ex multis, cfr. P. SANDULLI, Ancora qualche riflessione sull’autonomia della giustizia sportiva e sul vincolo di giustizia, in Riv. dir. ed econ. sport, 2017, II, p. 7 ss.; R. CHIEPPA, Sulla legittimità costituzionale di previi ricorsi o rimedi o procedimenti precontenziosi per poter adire un giudice e sugli effetti della inosservanza delle relative previsioni, nota a Corte Costituzionale, 19 dicembre 2013, n. 322, in Giur. cost., 2013, VI, p. 5083 ss.; A. STALTERI, Il Consiglio di Stato e la pregiudiziale sportiva attraverso l’art. 30 c.p.a., in Resp. civ. e prev., 2013, V, p. 1584 ss.; P. MORO, Giustizia sportiva e diritti processuali, in AA.VV., La giustizia sportiva. Analisi critica della legge 17 ottobre 2003, n. 280, Forlì-Trento, 2003, p. 23 ss.; G. DE MARZO, Ordinamento statale e ordinamento sportivo tra spinte autonomistiche e valori costituzionali, in Corr. giur., 2003, p. 1265 ss.
[42] Cfr. § 63 della motivazione della sentenza in commento, ove la Corte spiega, richiamandosi al principio di specificità dello sport, di dover tenere conto “della specificità della situazione del richiedente, che ha scelto liberamente una carriera particolare nel campo del calcio, prima come giocatore e allenatore, quindi nelle funzioni ufficiali delle federazioni calcistiche, che sono soggetti privati e, come tali, non direttamente soggetti alla Convenzione”. Tale ultimo assunto sta a significare che il solo esperimento dei gradi di giustizia sportiva non metterebbe il ricorso al riparo dalla censura di inammissibilità, per non essere stato soddisfatto il requisito del previo esaurimento delle vie di ricorso interne. Quanto all’accennato principio di specificità dello sport, sia consentito ricordare che, oltre all’art. 6, lett. e) del TFUE, che annovera lo sport tra i settori nei quali “nella loro finalità europea”, “l’Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli Stati membri”, particolare attenzione merita l’art. 165 dello stesso Trattato, a mente del quale, “l’Unione contribuisce alla promozione dei profili europei dello sport, tenendo conto delle sue specificità, delle sue strutture fondate sul volontariato e della sua funzione sociale ed educativa”. In tale contesto, l’azione dell’Unione è intesa “a sviluppare la dimensione europea dello sport, promuovendo l’equità e l’apertura nelle competizioni sportive e la cooperazione tra gli organismi responsabili dello sport e proteggendo l’integrità fisica e morale degli sportivi, in particolare dei più giovani tra di essi”, nonché a favorire, insieme agli Stati membri, “la cooperazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali competenti in materia di istruzione e di sport, in particolare con il Consiglio d’Europa”. È dall’art. 165 TFUE che si ricava il principio in questione, presente sin dal Trattato che adotta una costituzione per l’Europa, sottoscritto nel 2004 e mai entrato in vigore a causa degli esiti negativi dei referendum in Francia e nei Paesi Bassi. Si tratta di un principio teso a valorizzare gli aspetti peculiari tipici dello sport, che ne impongono una distinzione, anche in punto di regolamentazione, da qualsiasi altro settore di attività e di prestazione di servizi. Sul principio di specificità dello sport, si veda J. ZYLBERSTEIN, La specificità dello sport nell’Unione Europea, in Riv. dir. ed econ. sport, 2008, I, pp. 59-70; G. GRECO, Il diritto europeo dello sport, tra specificità, rilevanza economica e motivi imperativi di interesse generale, in Studi sull’integrazione europea, 2018, III, pp. 737-762, spec. p. 737ss.; L. DI NELLA, Il sistema sportivo tra unitarietà dell’ordinamento e orientamenti giurisprudenziali, in Actualidad Jurìdica Iberoamericana, 2015, II, p. 56 ss., il quale, nel contestare come la giurisprudenza interna “si distacchi” da quella europea, dal momento che non applica il menzionato parametro, evidenzia come proprio il principio di specificità dello sport, di cui all’art. 165 TFUE, fornisca “ai giudici il criterio legale per guidare l’applicazione delle norme giuridiche dell’ordinamento ai regolamenti sportivi. Le regole che esprimono valori e scopi specificamente tipici dello sport possono essere riconosciute dall’ordinamento come meritevoli di tutela, purché risultino conformi al principio di proporzionalità”, con la conseguenza che “tutte le fattispecie relative allo sport sono rilevanti per l’ordinamento giuridico” e, quindi “sempre giustiziabili dalla giurisdizione amministrativa, salvo il preventivo ricorso alla giustizia sportiva se del caso, ogni volta si configuri la lesione di una posizione giuridica che non sia giustificata dal principio di specificità dello sport che discenda dalla scorretta applicazione delle regole sportive”; ID. (a cura di), Manuale di diritto dello sport, Napoli, 2010, p. 46 ss. Ancora, cfr. L. DI NELLA, Mercato e autonomia contrattuale nell’ordinamento comunitario, Napoli, 2003; ID., op. loc. cit., p. 53 ss.; F. MODUGNO, op. loc. cit., p. 341. Come riconosciuto da parte della stessa giurisprudenza europea, Corte giust. UE, 18 luglio 2006, C-519/2004, Meca Medina Majcen/Commissione europea, del principio in questione è stata fatta applicazione per la prima volta nel c.d. caso Bernard, s’intende Corte giust. UE, 16 marzo 2010, 325/08, Olympique Lyonnais SASP/Olivier Bernard e Newcastle UFC, rispetto alla quale e, più ampiamente, con riguardo alla dimensione europea dello sport, si veda S. BASTIANON, in B. NASCIMBENE, S. BASTIANON (a cura di), Diritto europeo dello sport, Torino, 2011, pp. 124-125. Sullo sport a livello europeo si veda, ancora, G. GRECO, op. cit., pp. 737-762; M. COLUCCI, L’autonomia e la specificità dello sport nell’Unione Europea; alla ricerca di norme sportive, necessarie, proporzionali e di buon senso, in Riv. dir. ed econ. sport, 2006, II, pp. 15 ss. L. DI NELLA, Il sistema sportivo tra unitarietà dell’ordinamento e orientamenti giurisprudenziali, in Actualidad Jurìdica Iberoamericana, 2015, II, pp. 53-76, spec. p. 56; ID., Lo sport. Profili teorici e metodologici, in L. DI NELLA (a cura di), Manuale di diritto dello sport, Napoli, 2010, p. 46 ss. Quanto alla giurisprudenza comunitaria sul punto, si veda Corte di giustizia, 12 dicembre 1974, C-36/74, Walrave e Koch/Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie e Federación Española Ciclismo, in Racc. sent. Corte Giust., 1974, p. 1450.
[43] Questa è “la questione principale che si pone nella presente causa”, vale a dire “se lo Stato era vincolato e, in tal caso, fino a che punto per quanto riguarda gli obblighi positivi di cui all’articolo 8, a tutela del diritto del richiedente al rispetto della sua vita privata contro la misura imposta dal FIFA, confermato, anche se ridotto, dal CAS. In particolare, verificare se in questo caso il richiedente avesse le garanzie istituzionali e requisiti procedurali sufficienti…”. Cfr. §§ 70-71 della motivazione, nella quale, nello spiegare le ragioni poste alla base del rigetto dell’istanza, i giudici hanno ritenuto che al ricorrente fossero state assicurate “sufficienti garanzie istituzionali e procedurali, vale a dire un sistema di giurisdizioni privata (TAS) e statale (Tribunale federale) prima di presentare il ricorso alla Corte”, i quali hanno proceduto ad una reale ponderazione degli interessi in gioco nonché a rispondere alle richieste del richiedente “nel contesto di decisioni debitamente motivate”, non arbitrarie, né irragionevoli. Esse sarebbero, infatti, coerenti con l’obiettivo perseguito, di punire le violazioni dei regolamenti commesse da parte di un alto funzionario FIFA e perseguire l’interesse generale a ripristinare la reputazione del calcio e della FIFA. Secondo i giudici di Strasburgo “…la Svizzera non ha mancato gli obblighi di cui all’articolo 8 della Convenzione. Ne consegue che questa censura è manifestamente infondata e deve essere respinta ai sensi dell’articolo 35 §§ 3 a) e 4 della Convenzione”. Per completezza, si segnala la giurisprudenza della Corte è intenta a ricavare dall’articolo 8 della CEDU obblighi sia negativi, sia positivi a carico degli Stati contraenti, nel senso che, affinché possa dirsi rispettato il diritto alla vita privata dei cittadini, non è sufficiente che essi si astengano dall’interferirvi arbitrariamente, ma è necessario, altresì, che ciascuno Stato adotti “misure miranti al rispetto della vita privata anche nei rapporti degli individui tra loro”. Tuttavia, considerato che, nel realizzare il giusto equilibrio tra l’interesse generale e quello dell’individuo, “lo Stato gode comunque di un margine di discrezionalità”, particolare importanza è da attribuirsi alla motivazione di ciascuna decisione giudiziale: i Tribunali “devono motivare le loro decisioni in modo sufficientemente dettagliato, per consentire alla Corte di assicurare il controllo europeo che le è stato affidato”. Ciò in quanto una motivazione priva del “reale bilanciamento degli interessi coinvolti, è contraria ai requisiti dell’articolo 8” CEDU. Su quest’ultimo aspetto, si veda Corte EDU, 9 aprile 2019, n. 23887/16, I.M./
Svizzera; 10 aprile 2012, n. 27853/09, X/Lettonia [GC]. Sulla corretta attuazione dell’art. 8 CEDU da parte degli ordinamenti nazionali, si veda anche Corte EDU, 23 settembre 2010, Evans/Regno Unito [GC], n. 6339/05; 23 settembre 2010, Obst/Germania, n. 425/03; 4 dicembre 2003, n. 39272/98, M.C./Bulgaria; 2 marzo 2009, n. 2872/02, K.U./Finlandia.
[44] Si rinvia, sul punto, a quanto disposto dal capitolo 12, art. 191, della Legge federale sul diritto internazionale privato (LDIP), del 18 dicembre 1987, il quale, rubricato “Autorità di ricorso”, testualmente dichiara che “l’unica autorità di ricorso è il Tribunale federale. La procedura è retta dall’articolo 77 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale”. Quanto ai motivi di impugnazione, l’art. 190 della stessa legge, sulla falsariga dell’art. 393 del codice di procedura civile svizzero, cit., – v. supra, § 1, nt. 8 – richiama le ipotesi in cui “a. l’arbitro unico è stato nominato irregolarmente o il tribunale arbitrale è stato costituito irregolarmente; b. il tribunale arbitrale si è dichiarato, a torto, competente o incompetente; c. il tribunale arbitrale ha deciso punti litigiosi che non gli erano stati sottoposti o ha omesso di giudicare determinate conclusioni; d. è stato violato il principio della parità di trattamento delle parti o il loro diritto di essere sentite; e. è incompatibile con l’ordine pubblico”. Il tema è stato dettagliatamente affrontato da A. MERONE, op. cit., pp. 158 ss., spec. pp. 170-172.
[45] Cfr. la decisione del 27 marzo 2012, con la quale il Tribunale Federale svizzero, nel c.d. caso Matuzalem, cit., ha annullato il lodo con il quale il TAS di Losanna, con decisione del 29 giugno 2011, confermava quanto disposto dal Comitato Disciplinare della FIFA, che aveva irrogato una sanzione pecuniaria e concesso termine di novanta giorni per il pagamento, pena l’interdizione del calciatore “da qualsiasi attività calcistica o connessa al calcio senza alcun ulteriore avviso”. In quell’occasione, il Tribunale Federale ha escluso che un atleta possa essere sottoposto ad interdizione perpetua dall’attività calcistica, sulla base di una decisione di condanna della giustizia sportiva, configurandosi, infatti, una “violazione dell’ordine pubblico internazionale svizzero”.
[46] Il riferimento è, naturalmente, all’art. 2, comma 1, lett. b) della legge 17 ottobre 2003, n. 280, rispetto al quale si veda quanto detto supra, § 2, nt. 23.
[47] Si veda infra, § 7.
[48] Così l’art. 15, comma 2 del d.lgs. 23 luglio 1999, n. 242, c.d. decreto Melandri, poi modificato dal d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, c.d. decreto Pescante, a mente del quale “le Federazioni sportive nazionali e le Discipline Sportive Associate hanno natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato. Esse non perseguono fini di lucro e sono soggette, per quanto non espressamente previsto nel presente decreto, alla disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di attuazione”. In argomento, cfr., ex multis, G. VIDIRI, op. loc. cit., p. 1772; ID., op. loc. cit., p. 671 ss.; G. NAPOLITANO, L’adeguamento del regime giuridico del CONI e delle Federazioni sportive. Commento a d. lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, in Giorn. dir. amm., 2004, p. 353 ss.; ID., La nuova disciplina dell’organizzazione sportiva italiana: prime considerazioni sul decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, di “riordino del CONI”, in questa Rivista, 1999, p. 623 ss.; F. DI CIOMMO, Il punto sulla responsabilità civile dell’organizzatore di eventi sportivi e sui (nuovi?) rapporti tra C.O.N.I. e le Federazioni alla luce del d.leg. 242/99, Napoli, 2003.
[49] Può condividersi l’opinione secondo la quale il decreto Melandri non avrebbe determinato alcuna trasformazione della forma giuridica delle Federazioni, né la loro privatizzazione ex novo. Al più, esse sarebbero state espressamente sussunte sotto l’art. 12 c.c., quali associazioni riconosciute. In argomento, cfr. G. VALORI, Il diritto nello sport. Principi, soggetti, organizzazione, Torino, 2017; M. R. GIANGROSSI, Il diritto di accesso sugli atti delle Federazioni sportive, in Giur. mer., 2007, p. 1754.
[50] In dottrina, tra gli altri, la tesi pubblicistica è stata sostenuta da E. PICCARDO, Legge 23 marzo 1981 n. 91: norme in materia di rapporti tra società e sportivi professionisti, a cura di Persiani, in Nuove leggi civ., 1982, p. 647 ss.; G. ADOBBATI, Natura giuridica delle Federazioni sportive nazionali nell’organizzazione del C.O.N.I. Riflessi pubblicistici, in L’Ordinamento sportivo e la responsabilità nell’ordinamento federale calcistico, Napoli, 1977, p. 13 ss.; G. BONGIORNO, Giustizia comune e giustizia sportiva, in questa Rivista, 1964, p. 19 ss.; M. RAMAT, Arbitrati e giurisdizioni sportive, in Foro pad., 1954, p. 119 che, più specificamente, aderiscono ad una delle posizioni nelle quali, a sua volta, si suddivide la tesi pubblicistica, cioè quella secondo la quale le Federazioni, pur essendo articolazioni del CONI, possederebbero, comunque, un’identità soggettiva autonoma da quella dell’ente. Diversamente, sposa la tesi dell’omogenea struttura pubblicistica del CONI, rispetto al quale le Federazioni costituirebbero “la parte di un tutto”, quindi organi dipendenti dall’ente, I. MARANI TORO, La organizzazione dello sport in Italia – il CONI – le Federazioni sportive – Gli enti periferici, in questa Rivista, 1950, p. 46 ss.
[51] A sostegno della tesi della natura privatistica delle Federazioni, si veda L. FERRARA, voce Giustizia sportiva, in Enc. dir. ann., Milano, 2010, p. 514 ss.; G. VIDIRI, Autonomia dell’ordinamento sportivo, vincolo di giustizia sportiva ed azionabilità dei diritti in via giudiziaria, in Corr. giur., 2007, p. 1119; A. MERONE, op. cit., p. 31; C. FRANCHINI, Il riordino del CONI, in Giorn. dir. amm., 2003, p. 1209 ss.; C. ALVISI, op. cit., p. 16 ss.; L. DI NELLA, op. loc. cit., p. 53 ss.; F. DE LEONARDIS, Soggettività privata e azione amministrativa. Cura dell’interesse generale e autonomia privata nei nuovi modelli di amministrazione, Padova, 2000, p. 218 ss.; M. SENSALE, La legge 23 marzo 1981 n. 91 e la natura delle Federazioni sportive, in Riv. dir. sport, 1984, p. 490 ss.; S. CASSESE, op. loc. cit., p. 117 ss.; M.S. GIANNINI, op. loc. cit., p. 12 ss. In giurisprudenza, si veda Cass., Sez. Un., 1° ottobre 2003, n. 14666, con nota di L. FERRARA, op. loc. cit.; con note di M. BASILE e di A. ROMANO TASSONE, opp. locc. cit., in N. giur. civ., 2005, p. 263 ss.; Cass., Sez. Un., 23 marzo 2004, n. 5775, con nota di G. VIDIRI, Le controversie sportive e il riparto della giurisdizione, in Giust. civ., 2005, p. 1625 ss.
[52] Si veda F.P. LUISO, op. cit., p. 51. V. anche p. 100, ove l’autore, contrario ad una ricostruzione delle Federazioni in termini pubblicistici, prende posizione anche in ordine alla questione relativa al fatto che soltanto alcune di esse fossero munite di personalità giuridica. Tale aspetto era stato spiegato dalla giurisprudenza [Cfr. Cons. Stato, 25 maggio 1979, n. 384] nel senso che soltanto in relazione alle Federazioni munite di personalità giuridica avrebbe potuto ragionarsi in termini di organi, mentre le altre non avrebbero potuto essere considerate enti privati, attesa la natura pubblicistica delle funzioni espletate. Al contrario, secondo l’Autore, la distinzione tra Federazioni con e senza personalità giuridica rilevava nel senso che le prime imputano tutta la loro attività al CONI, mentre per le altre occorre scindere le attività svolte nel perseguimento dei fini dell’ente da quelle di altro genere, considerato che soltanto in relazione alle prime vi è imputazione di esse all’ente, “mentre le altre restano nell’ambito della Federazione”. Cfr. anche F. MONGIARDO, Le Federazioni sportive sono organi del Comitato olimpico nazionale italiano, in questa Rivista, 1955, p. 237.
[53] Tale argomento veniva un tempo confortato dal dato normativo di cui all’art. 5 della legge istitutiva del CONI, 16 febbraio 1942, n. 426, che, qualificate le Federazioni quali “organi del Comitato Olimpico Nazionale Italiano”, definiva il CONI un ente deputato ad approvare “le norme tecniche ed amministrative per il loro funzionamento e le norme sportive per l’esercizio dello sport controllato”. Simile definizione era stata intesa dalla giurisprudenza “in senso tecnico e quindi per designare un vero e proprio rapporto di compenetrazione tra C.o.n.i. e F.i.g.c., entrambi preposti all’esplicamento di una medesima attività d’interesse pubblico…”. Così, Cass., Sez. Un., 19 giugno 1968, n. 2028. Tale definizione era stata interpretata nello stesso senso anche da Cass., 16 gennaio 1985, n. 97; Cass., Sez. Un., 16 giugno 1983, n. 4108; ID., 1° marzo 1983, n. 1532; ID., 16 dicembre 1981, n. 6637; ID., 12 maggio 1979, n. 2725. Nell’ambito della giurisprudenza amministrativa, cfr., ex multis, Cons. Stato, 6 marzo 1973, n. 80; ID., 27 luglio 1955, n. 607; TAR Lazio, 8 febbraio 1988, n. 135; ID., 20 agosto 1987, n. 1449; ID., 26 aprile 1986, n. 1641; ID., 6 settembre 1986, n. 2898; ID., 16 gennaio 1984, n. 4; ID., 15 novembre 1983, n. 878; ID., 5 aprile 1982, n. 413; ID., 5 aprile 1982, n. 415; ID., 10 maggio 1982, n. 545; ID., 1 giugno 1981, n. 569. In dottrina, con particolare riguardo alla legge 16 febbraio 1942, n. 426, si veda C. ALVISI, Autonomia privata e autodisciplina sportiva. Il C.O.N.I. e la regolamentazione dello sport, Milano, 2000; L. Di NELLA, Il fenomeno sportivo nell’ordinamento giuridico, Napoli, 1999, p. 200. Per tutto, cfr. G. VIDIRI, Organizzazione dell’attività agonistica, autonomia dell’ordinamento sportivo e d.l. n. 220 del 2003, in Giust. civ., 2003, II, p. 509 ss.; ID., voce Diritto Sportivo, in W. BIGIAVI (diretto da), Giurisprudenza sistematica di diritto civile e commerciale, Torino, 1999, p. 3 ss.
[54] Cfr. M. SANINO, F. VERDE, Il diritto sportivo, Padova, 2015, p. 131 ss.
[55] Cfr. R. CAPRIOLI, Le Federazioni sportive nazionali tra diritto pubblico e diritto privato, in Dir. giur., 1989, p. 10 ss.; M. SANINO, voce Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI), in Enc. giur., Roma, 1988, p. 1 ss.; A. QUARANTA, Sulla natura giuridica delle Federazioni sportive nazionali, in questa Rivista 1986, p. 172 ss.; M. SENSALE, op. loc. cit., p. 490 ss.; M.A. CARNEVALE VENCHI, A proposito delle Federazioni sportive, notazioni in tema di rappresentanza e responsabilità, in questa Rivista, 1980, p. 531 ss.; G. ROSSI, Gli enti pubblici associativi, Napoli, 1979, p. 114 ss.; V. FRATTAROLO, Lo sport nella giurisprudenza, Padova, 1979, p. 126 ss.; A. IANNUZZI, Per la legittimità della giurisdizione sportiva, in questa Rivista, 1955, p. 253 ss.; G. MORBIDELLI, Gli enti dell’ordinamento sportivo, in Dir. amm., 1993, pp. 337-338, che ha suggerito la definizione di “organo indiretto”, sostanzialmente richiamandosi allo stesso indirizzo già formatosi con riferimento all’attività esercitata dal concessionario di opere pubbliche. In particolare, detta espressione starebbe ad evidenziare che si tratta di soggetti non titolari di uffici pubblici, ma che anch’essi, “come gli organi diretti, svolgono attività di natura amministrativa, in quanto esercitano pubbliche funzioni”.
[56] Cfr., in tal senso, gli artt. 15, comma 6 del decreto Melandri; 6, comma 4, lett. c) e 14 dello statuto del CONI. In dottrina, cfr. E. LUBRANO, L. MUSUMARRA, Diritto dello sport, Milano, 2017, p. 167 ss.; M.T. SPADAFORA, op. cit., p. 18; A. QUARANTA, Rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento giuridico, in AA.VV., Saggi di diritto sportivo, Milano, 1999, p. 28; I. MARANI TORO, A. MARANI TORO, Gli ordinamenti di liberazione, in questa Rivista, 1977, p., 143 ss.; A. JANNUZZI, Per la legittimità della giurisdizione esclusiva, in questa Rivista, 1955, p. 252 ss.
[57] Inquadrabile nel disposto di cui all’art. 1322 c.c. Al contrario, è proprio in quanto ritenuto in spregio dell’art. 1322 c.c. che L. DI NELLA, op. loc. cit., p. 64, opina nel senso che “contraddittorio è discorrere di ‘autonomia’ e nel contempo ritagliare una zona di ‘irrilevanza’, all’interno della stessa”, dal momento che, per quella norma “l’autonomia negoziale è tenuta a perseguire interessi meritevoli di tutela secondo l’ordinamento giuridico: ergo, le manifestazioni dell’autonomia sono per ciò stesse giuridicamente rilevanti.”.
[58] Prendendo ad esempio proprio il caso dell’esercizio delle funzioni disciplinari, si consideri che, rispetto ad esse, “le Federazioni nazionali sportive non agirebbero quali organi del CONI, sicché – nonostante le loro decisioni siano rimesse al sindacato giustiziale di ultima istanza del Collegio di garanzia dello sport, incardinato presso il CONI – mancherebbe un rapporto di loro immedesimazione organica con l’ente di vertice dell’ordinamento sportivo”. Al contrario, “la fonte attributiva della potestà sanzionatoria in sede ‘endofederale’ dovrebbe invece essere individuata nell’accettazione, da parte dei tesserati e delle società affiliate, dei vincoli nascenti dal legame associativo, costituente una situazione diversa dai casi in cui le Federazioni operano facendo uso di poteri previsti da una norma di rango primario e conferiti per delega dal CONI”. Queste, le parole utilizzate dalla FIGC al momento della costituzione nel giudizio incardinato dal Tar Lazio, nel 2019, dinanzi alla Corte Costituzionale e poi sfociato nella succitata decisione del 25 giugno 2019. Secondo la Federazione, esclusa la sussistenza di aspetti nuovi o non adeguatamente apprezzati, già con la decisione del 2011 la Corte adita avrebbe mostrato di essere consapevole della natura provvedimentale degli atti irrogativi di sanzioni disciplinari e delle connesse implicazioni sulla natura della posizione soggettiva dei destinatari. Ciò nonostante, la Consulta ha comunque ritenuto sufficiente accordare soltanto una tutela per equivalente, con esclusione di quella caducatoria, in quanto comunque idonea a realizzare “un ragionevole punto di equilibrio tra i contrapposti valori e dell’effettività della tutela giurisdizionale e dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, presidiata dagli artt. 2 e 18 Cost. (…). Se dunque i dubbi di costituzionalità sollevati dal rimettente si fondassero solo sull’affermata natura provvedimentale delle sanzioni disciplinari sportive, risulterebbero messi in forse dall’opinabilità della premessa”.
[59] Questo l’iter argomentativo di Cass., Sez. Un., 9 maggio 1986, n. 3092, la quale, seppur sulla base di un ragionamento assolutamente condivisibile, addiviene, comunque, alla conclusione secondo la quale alle Federazioni sarebbe da attribuirsi natura mista, sia pubblica, che privata.
[60] “Le Federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate svolgono l’attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO, delle Federazioni internazionali e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie di attività individuate nello statuto del CONI…”. Art. 15, comma 1 del decreto Melandri, quale risultante dalle modifiche introdotte nel 2004 dal decreto Pescante, evidentemente in ragione delle difficoltà interpretative scaturenti dal previgente riferimento alla valenza pubblicistica di alcuni “specifici aspetti dell’attività” federale. Tale ultima formulazione, infatti, era stata interpretata in maniera sfavorevole per quanti auspicassero una definitiva ricostruzione in termini pubblicistici, ormai non più della natura, ma almeno dell’operato delle Federazioni, atteso che il richiamo a “specifici aspetti dell’attività”, piuttosto che a “specifiche attività”, induceva molti a ritenere, sì, che la regolamentazione dell’attività sportiva passasse sotto il controllo di un ente pubblico, ma tanto non sarebbe valso, né, in verità, lo vale tutt’ora, a revocare in dubbio la natura privatistica dei soggetti esercenti. In argomento cfr. O. FORLENZA, I soggetti degli ordinamenti sportivi nazionali, in AA.VV., op. cit., p. 73 ss.
[61] In dottrina, cfr. G. NAPOLITANO, La riforma del CONI e delle Federazioni sportive, in Giorn. dir. amm., 2000, p. 118 ss.; G. TRIVELLATO, Spunti di riflessione su CONI, ordinamento sportivo e rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento a fini generali, in Dir. soc., 2000, p. 61 ss.; F. FRACCHIA, voce Sport, in Dig. disc. pubbl, Torino, 1999, p. 467 ss.; G. FONTANA, Intorno al potere di vigilanza del C.O.N.I., sulle FSN, in questa Rivista, 1996, p. 83 ss.; G. VIDIRI, op. loc. cit., p. 136 ss.; G. MORBIDELLI, op. loc. cit., p. 321 ss.; F. PIETROSANTI, Autonomia ed autarchia del C.O.N.I. dopo la legge 138 del 1992, in questa Rivista, 1993, p. 404 ss.; A. CLARIZIA, La natura giuridica delle Federazioni sportive anche alla luce della legge del 23 marzo 1981, in questa Rivista, 1983, p. 214; R. FRASCAROLI, op. loc. cit., p. 519; A. DE SILVESTRI, Natura giuridica, compiti ed organizzazione degli enti preposti allo sviluppo della pratica sportiva, in Riv. dir sport, 1987, p. 367; S. CASSESE, op. cit., 121; G. GUARINO, L’organizzazione pubblica, Milano, 1977, p. 107.
[62] La necessità di prestare maggiore attenzione alla natura dell’attività svolta, piuttosto che a quella dei soggetti esercenti, è sorta in conseguenza del progressivo emergere del fenomeno delle c.d. privatizzazioni – lontano dal pensiero del Costituente, cfr. l’art. 43 Cost. – tendente a delegare lo svolgimento di attività di pubblico interesse a soggetti formalmente privati. Tale espediente consente di assicurare il rispetto del principio costituzionale di cui all’art. 97, in conformità al quale non sarebbe ammissibile che soggetti privati, pur svolgendo pubbliche funzioni, siano esenti dall’obbligo di rispetto delle norme fondamentali preposte al corretto esercizio della funzione amministrativa. Cfr., Cons. Stato, Ad. Plen. 22 aprile 1999, nn. 4 e 5, secondo cui l’esigenza di imparzialità dell’agire pubblico attiene non solo all’attività diretta all’emanazione dei provvedimenti, ma anche a quella con la quale si tessono rapporti di diritto privato, tutte le volte in cui questi attengano alla cura di pubblici interessi. È stato sulla base di tali premesse che la giurisprudenza ha più volte ribadito l’applicabilità alle Federazioni della disciplina sul diritto di accesso agli atti della p.a. e, più in generale, della legge sul procedimento 7 agosto 1990, n. 241 e dei principi di buon andamento ed imparzialità della p.a. Pertinente è il richiamo a quanto da ultimo osservato da Cass., 12 aprile 2019, n. 10377, la quale ha chiarito che “nel nostro ordinamento giuridico prova delle diversità di regime sostanziale tra modulo pubblicistico e modulo privatistico è data dalla competenza giurisdizionale per le relative controversie. Difatti, nel caso di azione amministrativa mediante modulo pubblicistico, ossia mediante esercizio del potere, sussiste sempre e in ogni caso la giurisdizione amministrativa, che può essere generale di legittimità, ma è necessariamente speciale esclusiva qualora l’esercizio del potere si svolga non in via unilaterale (artt. 7, comma 1, e 133, lett. a, c.p.a.). Invece l’attività della pubblica amministrazione mediante modulo privatistico è, frammentariamente, sottoposta a una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo per quanto riguarda le procedure di affidamento, mentre le vertenze relative all’esecuzione del contratto spettano alla cognizione del giudice ordinario (art. 133, lett. e, c.p.a.)”. Cfr. anche Cass., Sez. Un., 25 febbraio 2000, n. 46; Cons. Stato, 9 febbraio 2006, n. 527; ID., 9 luglio 2004, n. 5025; ID., 10 ottobre 2002, n. 5442; ID., 31 ottobre 2000, n. 5894; Cons. Stato, Ad. Plen., 22 aprile 1999, citt.; TAR Calabria, 18 settembre 2006, n. 984; TAR Campania, 26 ottobre 2004, n. 15415. La dottrina in materia è vastissima. Per quanto di nostro interesse, si veda, ex multis, M. RAMAJOLI, Gli accordi tra amministrazione e privati ovvero della costruzione di una disciplina tipizzata, in Dir. amm. 2019, p. 674 ss.; della stessa Autrice cfr. ID., La Cassazione riafferma la giurisdizione ordinaria sul rapporto contrattuale tra amministrazione e aggiudicatario, in Dir. proc. amm., 2008, p. 523 ss.; si veda anche M. CLARICH, I modelli contrattuali, in Riv. dir. pubb. comunit., 2017, p. 414 ss.; V. CARBONE, Responsabilità precontrattuale della P.A. che non adempie l’obbligazione “ex lege” di comportarsi secondo buona fede, in Danno e resp., 2016, p. 1058 ss.; M. D’ALBERTI, Poteri regolatori tra pubblico e privato, in Dir. amm., 2013, p. 607 ss.; A. TRAVI, La giurisdizione sul contratto fra giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria: la disciplina del c.p.a. e i nuovi interrogativi, in Urb. e app., 2012, p. 1149 ss.; L. GALLI, Atti organizzativi e atti prodromici: nozione, giurisdizione e tutele, in Foro amm., 2010, p. 2527 ss.; M.L. MADDALENA, La sorte del contratto tra giurisdizione ordinaria e giudizio di ottemperanza, in Corr. mer., 2008, p. 1100 ss.; M.A. SANDULLI, Nota a TAR Lombardia, 8 maggio 2008, n. 1380, Il Tar Lombardia bypassa il problema della giurisdizione e decide incidenter tantum sulle sorti del contratto, in Giust. amm., 2008, p. 125 ss.; V. PALMIERI, Giurisdizione ed esecuzione dei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione, in Foro amm. 2006, p. 2476 ss.; B. SASSANI, op. loc. cit., p. 829 ss.; dello stesso Autore, si veda anche Giurisdizione ordinaria, poteri del giudice ed esecuzione della sentenza nelle controversie di lavoro con la pubblica amministrazione, in Riv. dir. proc. civ., 1999, p. 413 ss.; V. CERULLI-IRELLI, Note critiche in tema di attività amministrativa secondo moduli negoziali, in Dir. amm., 2203, p. 222 ss.; G. NAPOLITANO, Pubblico e privato nel diritto amministrativo, Milano, 2003, p. 5 ss. Meno recenti, A. BENEDETTI, I contratti della pubblica amministrazione tra specialità e diritto comune, Torino, 1999; F. TRIMARCHI BANFI, I rapporti contrattuali della pubblica amministrazione, in Dir. pubb., 1998, p. 35 ss.; A. ROMANO, Interesse legittimo e ordinamento amministrativo, in Atti del convegno celebrativo del 150º anniversario dalla istituzione del Consiglio di Stato, Milano, 1983, p. 95 ss.; ID., Giurisdizione amministrativa e limiti della giurisdizione ordinaria, Milano, 1975.
[63] Cfr. Cass., Sez. Un., 20 giugno 2006, n. 14103; ID., 11 ottobre 2002, n. 14530; Cass., 12 luglio 1995, n. 7640; ID., 5 aprile 1993, n. 4063, con nota di G. VIDIRI, Natura giuridica e potere regolamentare delle Federazioni sportive nazionali, in Foro it. 1994, pp. 136 ss.; Cass., Sez. Un., 26 ottobre 1989, n. 4389; ID., 1° febbraio 1988, n. 931; ID., 22 dicembre 1987, n. 9566. Nell’ambito della giurisprudenza amministrativa, cfr., ex multis, Cons. Stato, 10 settembre 2007, n. 4743; ID., 9 febbraio 2006, n. 527, cit.; ID., 9 luglio 2004, n. 5025; ID., 10 ottobre 2002, n. 5442; ID., 27 aprile 2001, n. 2459; ID., 11 agosto 2000, n. 4475; ID., 13 gennaio 1999, n. 12; ID., 16 settembre 1998, n. 1257; ID., 18 marzo 1998, n. 313; ID., 30 settembre 1995, n. 1050; ID., 31 dicembre 1993, n. 1112.
[64] È in tal senso che si prestavano ad essere interpretati l’art. 2 del d.P.R. 2 agosto 1974, n. 530 e l’art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1986, n. 157, entrambi di attuazione della legge 16 febbraio 1942, n. 426, istitutiva del CONI, che, nel definire le Federazioni sportive nazionali quali organi del Comitato “relativamente all’esercizio delle attività sportive ricadenti nell’ambito di rispettiva competenza”, si poteva pensare volessero dare adito a soluzioni diversificate a seconda del genere di attività esercitata. Più specificamente, i fautori della tesi pubblicistica sostenevano di aver individuato un valido appiglio, a quel fine, in tutta una serie di disposizioni della legge del ’42, come quelle conferenti al CONI il potere di sorvegliare le Federazioni e di approvarne gli statuti, il bilancio ed i regolamenti; la devoluzione all’ente dei proventi del tesseramento e dei ricavi dalle manifestazioni sportive; la facoltà del CONI di costituire nuove Federazioni; la percezione di finanziamenti statali; l’inserimento delle Federazioni stesse nella tabella “b”, allegata alla legge 29 ottobre 1984, n. 270, istituiva del sistema di tesoreria unica per enti ed organismi pubblici; l’attribuzione alle Federazioni, e non più al CONI, giusta la legge 23 marzo 1981, n. 91, di affiliare società, così entranti a far parte dell’ordinamento sportivo; la supposta coincidenza di interessi perseguiti; la vigilanza dell’autorità ministeriale. Cfr. gli artt. 3, 4, 5, 10, 11, 12 della citata legge, poi abrogati. In argomento, si veda G. VIDIRI, op. loc. cit., pp. 517-518; L. TRIVELLATO, Considerazioni sulla natura giuridica delle Federazioni sportive, in Dir. soc., 1991, p. 141 ss.
[65] Stando a detto criterio, si configurerebbe come pubblico il potere di controllo previsto dall’art. 12 della legge 23 marzo 1981, n. 91 sui sodalizi sportivi e sulla loro attività gestionale, come testimoniano le modalità di svolgimento del medesimo e la possibilità di fare ricorso alla Giunta esecutiva del CONI contro la mancata approvazione delle delibere societarie concernenti gli atti di straordinaria amministrazione.
[66] Le Federazioni sarebbero da considerarsi organi pubblici, da un lato, sia pure limitatamente alle sole finalità pubblicistiche, e soggetti di diritto privato, dall’altro, considerato il momento associativo che ne fonda la costituzione, traducentesi, a sua volta, in attività non riconducibili alla loro posizione di “organi”, essendo le stesse svolte in un contesto di autonomia tecnica, organizzativa e gestionale. Così, Cass, Sez. Un., 9 luglio 1999, n. 390. Cfr. anche Cons. Stato, 3 marzo 2016, n. 3043, che, muovendo dalla mutevolezza che caratterizza la nozione di ente pubblico nel nostro ordinamento, in quanto tale “funzionale” e “cangiante”, ritiene di dover ammettere “che uno stesso soggetto possa avere la natura di ente pubblico a certi fini e rispetto a certi istituti, e possa, invece, non averla da altri fini, conservando rispetto ad altri istituti regimi normativi di natura privatistica”. Con particolare riferimento alla doppia natura delle Federazioni, cfr. anche ID., 9 febbraio 2006, n. 527, cit.
[67] V. supra, nt. 63.
[68] Peraltro, si pensi che la giurisdizione esclusiva si estende fino a ricomprendere anche le controversie inerenti agli atti non solo del CONI e delle Federazioni, ma anche delle articolazioni di queste ultime, come le leghe o le associazioni, e le Discipline sportive associate. Al contrario, lo “stretto rapporto di correlazione” – così Cons. Stato, 14 novembre 2006, n. 6673 – intercorrente tra le Federazioni e le rispettive articolazioni, soggetti privati, indurrebbe a concludere per una natura privatistica delle Federazioni medesime e del loro operato.
[69] Cfr. l’art. 30 dello Statuto FIGC, che specifica, invece, che i provvedimenti di diniego o di revoca dell’affiliazione sono soggetti al ricorso alla Giunta Nazionale del CONI entro 60 giorni dalla comunicazione del provvedimento stesso.
[70] “…al controllo in ordine al regolare svolgimento delle competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello, alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici Art. 23 dello statuto del CONI, che precisava il valore pubblicistico dei provvedimenti federali maggiormente suscettibili di incidere su situazioni soggettive protette, ma, al contempo, assoggettava al ricorso alla Giunta Nazionale del CONI i provvedimenti di revoca e diniego dell’affiliazione delle società, salva la possibilità di adire poi il giudice amministrativo [cfr. l’art. 7, comma 5, lett. n), del nuovo statuto del CONI in attuazione del rinvio di cui all’art. 7, comma 2, lett. h), d.lgs. n. 242, cit.]. Sull’affiliazione quale atto amministrativo, si veda C. FOIS, op. loc. cit., p. 630 ss.
[71] In termini, TAR Puglia, 11 settembre 2001, n. 3477.
[72] Si veda anche la relazione di accompagnamento al decreto Melandri: tra gli scopi della riforma rientra anche quello di realizzare una netta separazione tra l’ente e le Federazioni, allo scopo di arginare il fenomeno dalla stessa definito “controllore-controllato”.
[73] Cfr. l’art. 21, commi 1-3 dello Statuto del CONI.
[74] In tal senso, cfr. A. MERONE, op. cit., pp. 25-26.
[75] Quanto detto trova conforto anche nel dato positivo dell’art. 16 del decreto Melandri, a mente del quale “le Federazioni sportive nazionali sono rette da norme statutarie e regolamentari sulla base [...] del principio di partecipazione dell’attività sportiva da parte di chiunque in condizione di parità e in armonia con l’ordinamento sportivo nazionale e internazionale”. Senza contare, comunque, che solo in rapporto al CONI sarebbe configurabile una relazione con un ente pubblico.
[76] Così prosegue l’art. 23, comma 1 bis dello Statuto del CONI.
[77] Con ciò rafforzandosi il dogma della natura privata e non pubblica dell’autonomia federale. A richiamare espressamente l’art. 36 c.c. è G. VIDIRI, op. loc. cit., p. 1763 ss. Cfr. anche ID., op. loc. cit., p. 516. In senso favorevole al carattere negoziale dei regolamenti federali si veda anche P. MORO, Natura e limiti del vincolo sportivo, in Riv. dir. ed econ. sport, 2015, I, p. 55 ss., che evidenzia il carattere negoziale ed associativo delle carte federali. In argomento cfr. anche P. MIRTO, L’organizzazione sportiva italiana. Autonomia e specialità del diritto sportivo, in questa Rivista, 1959, p. 352 ss., secondo il quale i regolamenti federali sarebbero l’unica fonte normativa alla quale fare riferimento ai fini della disciplina di tutte le situazioni giuridiche soggettive sportive, considerato che, per il loro tramite, le Federazioni sportive sarebbero state costrette ad una auto normazione, a causa della sostanziale assenza di ulteriori riferimenti normativi. Meno recente, F.P. LUISO, op. cit., p. 104, il quale evidenzia come, nel segno della natura privatistica delle Federazioni, sia da considerarsi anche la circostanza per la quale ad esse non è stata attribuita alcuna potestà normativa pubblica, non potendosi quest’ultima trarre dal disposto dell’art. 5 della legge 16 febbraio 1942, n. 425, ai sensi del quale “le Federazioni sportive nazionali stabiliscono, con regolamenti interni […] le norme tecniche ed amministrative per il loro funzionamento e le norme sportive per l’esercizio dello sport controllato” attributiva della personalità di diritto pubblico al CONI, che, al contrario, ragionando esclusivamente nei termini di “regolamenti interni”, avrebbe, con ciò, dato prova dell’intenzione del legislatore di non elevarli al rango di fonte del diritto e dell’irrilevanza della materia tecnica ai fini statuali. In senso analogo, ancora, N. PAOLANTONIO, Ancora su sport e giustizia, in Foro amm., 2007, XII, p. 3545; S. LANDOLFI, Autorità e consenso nella giustizia federale calcistica, in questa Rivista, 1979, p. 36 ss. Contra, sulla portata dell’articolo 5, cit., si veda F. GOISIS, op. cit., p. 45, il quale, sostenitore della natura giuridica delle regole tecniche e della loro rilevanza ai fini statuali, ritiene che l’espressione “norme interne” sia da intendersi come riferito al profilo soggettivo di applicazione delle medesime e non al profilo oggettivo di efficacia delle stesse. In giurisprudenza, in senso favorevole alla natura negoziale di statuti e regolamenti federali, cfr. Cass., 1° dicembre 2010, n. 24391, cit.; Cass., 27 settembre 2006, n. 21006, cit.; Cass., 16 febbraio 2005, n. 18919, cit.
[78] È attuale, ed ha evidentemente anticipato il legislatore esattamente di un ventennio, quanto osservato, sul finire degli anni ’70, da Cons. Stato, 25 maggio 1979, n. 384, il quale, sebbene con specifico riferimento alla Federazione Italiana Tamburello, facente capo all’Enal, osservava che, preso atto della molteplicità dei modelli organizzativi della p.a., spesso operante anche per il tramite di soggetti privati, per affermare la natura pubblica di un ente non è sufficiente il collegamento con l’ente pubblico al quale fanno capo, ma occorre verificare “la sussistenza degli elementi, sostanziali e formali, che […] costituiscono gli indici necessari della pubblicità”. Sulla scorta di tale linea di pensiero, il Consesso ha ravvisato in capo alla Federazione un’autonomia strutturale e organizzativa, tale da poter essere considerata “centro di imputazione di situazioni giuridiche soggettive” e, pertanto, un’associazione non riconosciuta disciplinata dal codice civile. In dottrina, cfr. G. NAPOLITANO, voce Sport, in S. CASSESE (diretto da), Diz. dir. pubb., Milano, 2006, p. 5683; F. DE LEONARDIS, op. cit., p. 218; A. CLARIZIA, op. loc. cit., p. 214.
[79] Detto orientamento, molto diffuso soprattutto nella giustizia amministrativa, si è sviluppato sino al punto da riconoscere natura di atti amministrativi anche alle pronunce della Camera di conciliazione e arbitrato per lo Sport del CONI. Esso è stato inaugurato da Cons. Stato, 9 luglio 2004, n. 5025, cit. Tale pronuncia è stata commentata da M. BASILE, La giurisdizione sulle controversie con le Federazioni sportive, in N. giur. civ., 2005, p. 280 ss.; A. ROMANO TASSONE, Tra arbitrato amministrato e amministrazione arbitrale: il caso della “Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport”, in N. giur. civ., 2005, p. 289 ss. M. ANTONIOLI, Sui rapporti fra giurisdizione amministrativa e ordinamento sportivo, in Dir. proc. amm., 2005, p. 1026 ss.; L. FERRARA, L’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale si imparruccano di fronte alla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport, in Foro amm., 2005, p. 1233 ss. In argomento si veda anche Cons. Stato, 10 settembre 2007, n. 4743; TAR Lazio, 11 febbraio 2010, n. 241, cit.; ID., 9 giugno 2008, n. 5595, cit.; ID., 5 giugno 2008, n. 5492; ID., 19 marzo 2008, n. 2472, con nota di P. SANDULLI, cit.; TAR Sic., 19 aprile 2007, n. 679, in Foro amm., 2007, p. 1137 ss., con nota di N. PAOLANTONIO, Ordinamento statale e ordinamento sportivo: spunti problematici. Cfr., da ultimo, Cons. Stato, 24 agosto 2018, n. 5046; ID., 22 agosto 2018, n. 5019; ID., 15 marzo 2017, n. 1173. Si veda anche Cass., Sez. Un., 9 novembre 2019, n. 28652, cit. In dottrina cfr., ex multis, F. GOISIS, La giustizia sportiva tra funzione amministrativa e arbitrato, Milano, 2007, p. 221 ss.; ID., Le funzioni di giustizia delle Federazioni sportive e della Camera arbitrale CONI nelle controversie che la l. 280/2003 affida al giudice amministrativo, in Dir. proc. amm., 2003, p. 997 ss.; V. VIGORITI, Giustizia disciplinare e giudice amministrativo, in Corr. giur., 2007, p. 1123 ss.; E. LUBRANO, La “pregiudiziale sportiva” e il ruolo della camera di conciliazione del CONI: un sistema da riformare?!, in Dir. sport., 2007, p. 43, nt. 4. Per tutti, si veda G. SANTAGADA, op. loc. cit., p. 2523b ss.
[80] Sulla natura pubblicistica delle sanzioni disciplinari federali, a fronte delle quali sorgerebbero posizioni di interesse legittimo, cfr. TAR Lazio, 11 febbraio 2010, n. 241, cit.; ID., 9 giugno 2008, n. 5595, con particolare riferimento alla vicenda relativa all’assegnazione del titolo sportivo all’esito di un giudizio disciplinare; ID., 5 giugno 2008, n. 5492, sulla natura di atto amministrativo del lodo della Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport; ID., 19 marzo 2008, n. 2472, cit.; TAR Sic., 19 aprile 2007, n. 679, con nota di N. PAOLANTONIO, op. loc. cit.; Trib. Genova, 27 agosto 2005; Trib. Genova, 18 agosto 2005; TAR Sic., 29 settembre 1993, n. 929.
[81] Per i sostenitori della c.d. tesi privatistica delle Federazioni si veda supra, § 5, nt. 50.
[82] Sulle sanzioni disciplinari federali come fatti storici, erroneamente sottoposti alla giurisdizione esclusiva, si veda L. FERRARA, voce Giustizia sportiva, cit., p. 513 ss.; G. VERDE, op. loc. cit., p. 677; G. SANTAGADA, op. loc. cit., p. 2530 ss.
[83] Quella tutela non meriterebbe di essere giustificata nemmeno sulla base di un’interpretazione estensiva e, comunque, erronea, dell’art. 133, lett. z) c.p.a., atteso che tale disposizione, nel momento in cui riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la decisione sulle controversie aventi ad oggetto atti del CONI e delle Federazioni, non riservate agli organi di giustizia sportiva, peraltro senza meglio specificare il genere di tutela chiedibile, è un chiaro pendant dell’art. 3 della legge 17 ottobre 2003, n. 280, ma non già dell’articolo 2, comma 1, lett. b) della stessa. Ciò è tanto vero, che la giurisprudenza esclude che il controllo del giudice amministrativo sulle sanzioni disciplinari sportive abbia ad oggetto la sanzione intesa come “atto”: esso concerne, infatti, il solo profilo risarcitorio, cioè il “rapporto” eventualmente scaturente.
[84] Si veda G. VERDE, op. loc. cit., p. 679, secondo il quale il potere delle Federazioni, in un’ottica privatistica, è espressione della stessa autonomia che ne ha reso possibile l’autorganizzazione. Meno recente, F.P. LUISO, La giustizia sportiva, Milano 1975, p. 254 ss., che fa riferimento agli atti di espulsione dalle associazioni, ex art. 24 c.c.
[85] A volerla ammettere, la questione dell’impugnabilità delle sanzioni sportive disciplinari in sede di giurisdizione esclusiva si intreccia con quella afferente al genere di tutela necessario e sufficiente nei riguardi di un atto qualificato come amministrativo, specie in considerazione di quanto disposto dalle norme costituzionali in materia. Sulla giustizia amministrativa nella Costituzione, sebbene meno recenti, meritano di essere segnalati i contributi di A. PAJNO, Le norme costituzionali sulla giustizia amministrativa, in Dir. proc. amm., 1994, p. 419 ss.; F. SORRENTINO, Profili costituzionali della giurisdizione amministrativa, ivi, 1990, p. 68 ss.; G. BERTI, Commento art. 113, in G. BRANCA (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna, 1987; L. ELIA, Appunti sul riparto tra le due giurisdizioni nella più recente giurisprudenza costituzionale (1980-1985), in Studi in memoria di Vittorio Bachelet, Milano, 1987, p. 165 ss.; V. BACHELET, La giustizia amministrativa nella Costituzione italiana, Milano, 1966.
[86] Tale disposizione, evidentemente al fine di escludere che l’operato dell’amministrazione, pur svincolato sotto il profilo dell’an, possa sfuggire alla scure della giustizia anche con riguardo al modus, dichiara “sempre ammessa” la tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi lesivi di diritti soggettivi o di interessi legittimi. Esso reca un principio non già di necessario annullamento, bensì di “necessaria impugnabilità” degli atti: non emerge, quindi, la necessità del rimedio caducatorio affinché possa dirsi sussistente una qualche forma di tutela a fronte dell’operato della pubblica amministrazione, essendo “sufficiente” che quella assicurata sia piena ed effettiva, sia pur meramente “per equivalente”, ma non necessariamente annullatoria. Resta fermo “che, affinché il precetto costituzionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. possa dirsi rispettato, è comunque ‘indispensabile [...] che la norma, la quale si discosti dal modello accolto in via generale per l’impugnazione degli atti amministrativi, sia improntata a ragionevolezza e adeguatezza”. In tal senso, Corte cost., 25 giugno 2019, n. 160, conforme a ID., 3 aprile 1987, n. 100, che ha negato il “carattere costituzionalmente necessitato della tutela demolitoria degli interessi legittimi” e che un tale principio debba ricavarsi dal precetto di cui al citato art. 113 Cost. Nello stesso senso, cfr. Corte cost., 6 luglio 1971, n. 161; ID., 7 luglio 1962, n. 87. Sembrano interpretare la “necessaria impugnabilità” di cui all’art. 113 Cost. come “necessaria annullabilità”, G. SANTAGADA, op. loc. cit., p. 2526B ss.; F. G. SCOCA, I mezzi di tutela giurisdizionale sono soggetti alla discrezionalità del legislatore, in Corr. giur., 2011, p. 1550; R. VACCARELLA, op. loc. cit., § 2.3; G. VERDE, Introduzione, in ID. (a cura di), La giurisdizione. Dizionario del riparto, Torino, 2010, p. 4. L. MACCARI, L’azione risarcitoria e il provvedimento amministrativo, la parola all’Adunanza Plenaria, in Corr. giur., 2009, p. 1257; A.E. BASILICO, op. loc. cit., p. 4. Contra, A. TRAVI, Lezioni di giustizia amministrativa, p. 106, secondo il quale l’art. 113 Cost. escluderebbe che il potere di annullamento degli atti amministrativi debba ritenersi corollario “di qualsiasi potestà giurisdizionale nei confronti dell’amministrazione: altrimenti non avrebbe alcun senso il rinvio alla ‘legge’”. E, in effetti, il rinvio alla legge, affinché questa determini “quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa”, è stato inteso nel senso che al legislatore è riservato il compito di stabilire a quale organo giurisdizionale sia rimesso il potere di annullare gli atti amministrativi, intendendosi per “casi” e “limiti” la possibilità di ricomprendere ovvero escludere dal potere di annullamento anche la giurisdizione ordinaria. Così, V. CERULLI IRELLI, op. loc. cit., p. 3044 ss., il quale riporta le parole dell’onorevole Ruini, in sede di Assemblea Costituente. Si veda anche ID., op. loc. cit., p. 439 ss., che interpreta l’art. 113 Cost. nel senso che, quando si versa in situazioni sostanziali sottoposte al controllo della giurisdizione amministrativa, le azioni dirette a rimuovere l’atto, sia quella di annullamento, che di nullità, sarebbero da considerarsi sempre ammesse nei confronti di qualsiasi provvedimento amministrativo. Diversamente, davanti al giudice ordinario, l’azione di annullamento è ammessa solo nei casi espressamente previsti dalla legge, mentre quella di nullità lo è sempre, a fronte di atti lesivi di diritti soggettivi, casi nei quali, secondo l’impostazione seguita in giurisprudenza, non avverrebbe il c.d. effetto di degradazione. Per ulteriori riferimenti in materia, si veda, ex multis, A. PAJNO, Il codice del processo amministrativo ed il superamento del sistema della giustizia amministrativa. Una introduzione al libro I, in Dir. proc. amm., 2011, p. 100 ss.; ID., Il codice del processo amministrativo tra “cambio di paradigma” e paura della tutela. Commento a d.lg. 2 luglio 2010, n. 10, in Giorn. dir. amm., 2010, p. 885 ss.; M. CLARICH, op. loc. cit., p. 557 ss.; ID., Azione di annullamento, Commento all’art. 29 c.p.a., in A. QUARANTA, V. LOPILATO (a cura di) Commentario al c.p.a., Milano, 2011, p. 263. Ad ogni modo, c’è da dire che sarebbe proprio la stessa natura negoziale dell’atto, vale a dire la mancata spendita di un pubblico potere, ad ostare alla configurabilità di una tutela sia risarcitoria, sia caducatoria e, più in generale, alla riserva di giurisdizione statale sulle controversie eventualmente scaturenti. Sarebbe stato, al più, concepibile un controllo da parte della giustizia non amministrativa, ma ordinaria, soluzione che, comunque, non troverebbe appiglio nel diritto interno.
[87] Cfr., infatti, Corte EDU, 19 febbraio 2013, cit. ove i giudici di Strasburgo, nel precisare che nell’ambito del procedimento disciplinare entra in gioco un diritto soggettivo dell’interessato, e cioè il continuare ad esercitare la propria professione, hanno affermato la sostanziale diversità esistente tra un’accusa penale ex art. 6 CEDU ed un addebito disciplinare, tanto da doversi escludere che il fatto addebitato in sede disciplinare possa de plano essere considerato anche penalmente rilevante.
[88] Per i riferimenti a proposito dei sostenitori della tesi della rilevanza statuale delle controversie tecniche si veda supra, nt. 28.
[89] Così l’art. 44, comma 5 del Codice di giustizia sportiva FIGC, in vigore dal 12 giugno 2019.
[90] In giurisprudenza, cfr. Cons. Stato, 27 aprile 2011, n. 2485; Cons. Stato, 25 novembre 2008, n. 5782; TAR Lazio, Roma, 2 luglio 2008, n. 6352, in Foro amm., 2008, p. 1738, con nota di F. ELEFANTE, I risvolti economici della giustizia sportiva nella giurisprudenza del Tar del Lazio. L’inafferrabilità del criterio della rilevanza esterna; e già Cass., Sez. Un., 26 ottobre 1989, n. 4399, con nota di G. In dottrina, cfr. L. DI NELLA, op. loc. cit., p. 59 ss.; F. VALERINI, Quale giudice per gli sportivi? (a margine del d.l. 19 agosto 2003, n. 220), in Riv. dir. proc., 2004, p. 1207 ss.; ID., op. loc. cit., p. 1037 ss.; TAR Lazio, 15 luglio 1985, n. 1099, cit.
[91] Si pensi, in tal senso, a quelle sanzioni morali, prive di rilevanza patrimoniale, come il biasimo o la censura. In termini, F.P. LUISO, op. cit., p. 280.
[92] Anzi, prima ancora della sanzione, sarebbero le stesse norme tecniche a dover essere qualificate come di per sé irrilevanti per lo Stato, non essendo tali disposizioni poste a presidio di alcuna situazione giuridica soggettiva rilevante e non potendosi qualificare, dunque, alla stregua di “norme di relazione”. Da tanto discende la necessità di relegare al confine dell’irrilevanza anche gli effetti scaturenti tanto dall’osservanza, quanto dalla violazione delle medesime e, così, anche le risposte dell’ordinamento sportivo all’infrazione del precetto.
[93] Si vedano, in tal senso, TAR Lazio, 21 giugno 2007, 5645; ID., 8 giugno 2007, 5280; TAR Sicilia, 19 aprile 2007, n. 679; TAR Lazio, 12 aprile 2007, n. 1664; ID., 22 agosto 2006, n. 7331; ID., 22 agosto 2006, n. 4671; ID., 14 dicembre 2005, n. 13616; ID., 28 aprile 2005, n. 2801; ID., 21 aprile 2005, n. 2244; ID., 28 luglio 2004, n. 4332, nelle quali i giudici amministrativi hanno sostanzialmente ampliato l’area delle sanzioni disciplinari sportive rilevanti, ammettendone l’impugnabilità dinanzi al giudice dello Stato ogniqualvolta esse assumano una rilevanza giuridica e/o economica. Tanto accade, in particolare, quando destinatario del provvedimento sia un soggetto esercente attività sportiva a livello agonistico, dunque, più ampiamente, nel settore dello sport professionistico, essendone incisi i diritti costituzionalmente garantiti del lavoro della libera iniziativa economica. In dottrina, ex multis, si veda E. LUBRANO, op. loc. cit., p. 70 ss. Dello stesso Autore, cfr. anche I rapporti tra ordinamento sportivo ed ordinamento state nella loro attuale configurazione, in AA.VV., op. cit., p. 24, nt. 39 e p. 39, nt. 54, che reca l’esempio della vicenda relativa alla retrocessione in sere B della squadra Juventus per ragioni disciplinari. Essa ha comportato un danno alla Società ed agli azionisti della stessa, quotata in borsa, di oltre cento milioni di euro.
[94] Rispetto alla quale si veda quanto detto supra, § 3.
[95] Sull’argomento cfr., in dottrina, G. AIELLO, A. CAMILLI, op. loc. cit., p. 2741.
[96] Tale aspetto è stato particolarmente valorizzato da parte della giurisprudenza europea. Si veda la decisione della Corte di giustizia dell’Unione Europea, 18 luglio 2006, C-519 2004, Meca Medina Majcen/Commissione europea, cit., nella quale i giudici europei hanno giustificato il potere dei giudici medesimi di sindacare le sanzioni sportive economicamente rilevanti in considerazione della rilevanza che l’attività sportiva riveste nel più ampio contesto degli obiettivi perseguiti dall’Unione, la quale, appunto, disciplina detto settore in quanto sia configurabile come attività economica ai sensi dell’art 2 del [ex] Trattato CE, il che accade, in particolare, quando essa assuma la forma di una prestazione lavorativa subordinata, come nel caso degli sportivi professionisti. Nello stesso senso, si vedano anche i principi espressi in precedenti decisioni, tutte richiamate dalla Corte del 2006. Cfr. Corte giust. UE, 11 aprile 2000, cause riunite C 51/96 e C 191/97, Deliège/Ligue francophone de judo et disciplines associées ASBL, Ligue belge de judo ASBL, Union européenne de judo e François Pacquée; Corte giust. UE, 13 aprile 2000, C 176/96, Lehtonen e Castors Braine/Fédération royale belge des sociétés de basket-ball ASBL; Corte giust. UE, 15 dicembre 1995, C 415/93, Union royale belge des sociètès de football association ASBL e Royal club liègeois SA/Bosman; Corte giust. UE, 14 luglio 1976, 13/76, Donà/Mantero; Corte giust. UE, 12 dicembre 1974, C-36/74, Walrave e Koch/Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie e Federación Española Ciclismo. Al riguardo, in dottrina, cfr. M. COLUCCI, L’autonomia e la specificità dello sport nell’Unione Europea; alla ricerca di norme sportive, necessarie, proporzionali e di buon senso, in Riv. dir. ed econ. sport, 2006, p. 15 ss.
[97] Cfr. quanto detto al riguardo da A. DE SILVESTRI, op. loc. cit., p. 99 ss., secondo il quale chi vorrà considerare riservate alla giustizia sportiva, quindi sprovviste di tutela esterna, situazioni soggettive comunque connesse con l’ordinamento sportivo “dovrà fare i conti con i principi del codice civile in materia associativa, con gli art. 10 e 12 l. n. 91 del 1981, nonché, infine, con gli art. 2, 4, 18, 24, 41 e 113 cost.”, considerato che in tali disposizioni trovano tutela “sia lo sport professionistico, ove accanto al diritto al lavoro fa da pendant l’altro di iniziativa economica delle società, specie dopo la possibilità, offerta dalla l. n. 586 del 1996, di perseguire lo scopo di lucro, sia lo sport dilettantistico, incentrato sui valori inviolabili della persona e sull’esercizio di libertà fondamentali”.
[98] Così facendo, si finisce per inaugurare un criterio di riparto fondato non più sulla materia, qual è quello che sembrerebbe esser stato in concreto declinato dal legislatore del 2003, seppur richiami il criterio della “rilevanza”, ma su di una distinzione caso per caso delle controversie emergenti, cioè una soluzione non più verticale, ma orizzontale. Quel che intendiamo dire ben si coglie nelle parole di E. LUBRANO, op. cit., p. 66, il quale, poco dopo l’entrata in vigore della legge, osservava che, se stando ad un’interpretazione letterale dell’art. 2, comma 1, lett. b), il contenuto della norma non sembra dare adito a dubbi di sorta, diversa è la soluzione alla quale si perviene sulla base di “un’operazione ermeneutica sotto il profilo logico e teleologico”, per effetto della quale l’autonomia dell’ordinamento sportivo e, dunque, la riserva di giustizia in materia disciplinare, finisce per trovare “un limite invalicabile (…), nei ‘casi di rilevanza’, anche per l’ordinamento giuridico statale, di situazioni soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”.
[99] Detta soluzione veniva condivisa dalla giurisprudenza amministrativa ancor prima dell’entrata in vigore della legge del 2003, ciò in ragione del fatto che la valutazione dell’interesse pubblico, cui si ricollegava la posizione sostanziale di interesse legittimo lesa dal provvedimento, non avrebbe potuto che essere riservata al giudice a tanto precostituito. Cfr. Cons. Stato, 10 novembre 1998, n. 1533; ID., 20 dicembre 1996, n. 996; ID., 7 luglio 1996, n. 654; ID., 30 settembre 1995, n. 1050; ID., 20 dicembre 1993, n. 997; TAR Emilia-Romagna, 4 maggio 1998, n. 178; Cons. giust. amm., 9 ottobre 1993, n. 536; TAR Val d’Aosta, 27 maggio 1997, n. 70; TAR Lazio, 16 luglio 1991, n. 986; ID., 25 maggio 1989, n. 1079; ID., 8 febbraio 1988, n. 135; ID., 23 agosto 1985, n. 1286; ID., 18 gennaio 1986, n. 103; ID., 4 aprile 1985, 364; ID., 13 ottobre 1980, n. 882.
[100] Qualificano l’atto di ingresso nella Federazione come provvedimento amministrativo Cass., Sez. Un., 26 ottobre 1989, n. 4399, cit., con nota di G. CATALANO, op. cit., p. 899 ss.; Cass., 9 maggio 1986, n. 3091, che considera il tesseramento un atto costitutivo dello status di soggetto dell’ordinamento sportivo; Cons. Stato, 10 novembre 1998, n. 1533; ID., 7 maggio 1996, n. 654: “l’atto di revoca della affiliazione di una società sportiva alle Federazioni del Coni, comportando il riscontro delle condizioni richieste per l’affiliazione stessa, dà luogo alla pronuncia di tipici atti amministrativi (di ammissione), i quali essendo legati all’esercizio di un potere discrezionale, si ricollegano ad una posizione di interesse legittimo; pertanto appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la competenza a pronunciarsi sui ricorsi proposti avverso i suddetti atti di revoca”; Cons. Stato, 30 settembre 1995, n. 1050; TAR Sicilia, 7 ottobre 1999, n. 2147; ID., 16 settembre 1999, n. 1949; ID., 29 settembre 1993, n. 929, cit.; ID., 14 settembre, 1993, n. 802. Poco prima dell’intervento legislativo del 2003, Tar Catania, 13 agosto 2003, aveva ribadito che il riscontro dell’esistenza dei presupposti per il tesseramento, dovendo stare a quanto disposto dai regolamenti federali, si traduce nell’adozione di atti amministrativi espressione di un potere discrezionale di valutazione dell’idoneità dei soggetti rispetto ai fini propri delle organizzazioni sportive e che, quindi, a seconda del tenore, essi potrebbero rivelarsi lesivi di posizioni di interesse legittimo. Ancora, cfr. TAR Lazio,11 agosto 1986, n. 2476. In dottrina, cfr. A. DE SILVESTRI, op. loc. cit., p. 87 ss., che considera la richiesta di affiliazione presentata dalla società alla Federazione come una proposta a contrarre, con la conseguenza che l’eventuale atto di diniego opposto dalla seconda avrebbe “natura provvedimentale con conseguente posizione di interesse legittimo dell’aspirante affiliata, per ciò legittimata a ricorrere dinanzi al TAR”, ciò in quanto “[l’] art. 7, lett. n) dello Statuto del CONI, approvato con D.M. 3 giugno 2004, che ammette ricorsi dinanzi alla Giunta dell’ente pubblico ‘avverso le deliberazioni delle FSN e delle DSA in tema di revoca o diniego dell’affiliazione di società sportive’”. In senso analogo, per una natura amministrativa del provvedimento di affiliazione, cfr. I. MARANI TORO, A. MARANI TORO, op. cit., p. 108; C. FOIS, Norme in materia di rapporti tra società e sportivi professionisti, in Nuove leggi civ., 1982, p. 630. Per una preferibile ricostruzione del tesseramento come atto di natura negoziale, si veda, in dottrina, P. MORO, op. loc. cit., p. 54 ss., del quale deve condividersi la qualificazione dell’atto di ingresso nella Federazione come “una manifestazione di assenso e di autonomia negoziale”. Dello stesso autore si veda anche Questioni di diritto sportivo, Pordenone, 1999, p. 16; G. VIDIRI, Le federazioni sportive nazionali tra vecchia e nuova disciplina, in Foro it., 2000, I, p. 1481, secondo il quale dal decreto Melandri il tesseramento non dovrebbe più poter essere considerato come un provvedimento amministrativo, né come una licenza sui generis, trattandosi, invece di un atto di natura negoziale, regolato dal codice civile. Natura amministrativa avrebbe, invece, il provvedimento di affiliazione, al quale sarebbe da ricondursi l’acquisizione, da parte della società, della qualifica di soggetto dell’ordinamento sportivo. Sul punto, si rinvia a quanto detto da ID., in op. loc. cit., p. 753. Ancora, sul tesseramento come atto negoziale, cfr. M. BASILE, L’autonomia delle federazioni sportive, in N. giur. civ., 2008, p. 307 ss.; G. VOLPE PUTZOLU, Sui rapporti fra giocatori di calcio e associazioni sportive e sulla natura della c.d. “cessione del giocatore”, in Riv. dir. comm., 1996, p. 15; In giurisprudenza, cfr. Cass., Sez. Un., 1° ottobre 2003, n. 14666, con nota di L. FERRARA, Federazione italiana pallavolo e palleggi di giurisdizione: l’autonomia dell’ordinamento sportivo fa da spettatore?, in Foro amm., 2004, I, p. 93 ss.; M. ROSATI DI MONTEPRANDONE, Istituzioni di diritto sportivo, Perugia, 1999, p. 101 ss. In generale, sull’argomento, si veda anche G. VALORI, op. cit., p. 243 ss.; L. CANTAMESSA, in S. BASTIANON (a cura di), op. cit., p. 123 ss. In giurisprudenza, sposano la tesi negoziale Cass., 1° agosto 2003, n. 11751, cit.; Cass., Sez. Un., 1° ottobre 2033, n. 14666, cit. Per completezza, si segnala anche l’esistenza di una tesi secondo la quale, per effetto del tesseramento, verrebbe ad instaurarsi un rapporto trilaterale tra Federazione, atleta e società. In questo senso, cfr. R. FRASCAROLI, voce Sport, op. loc. cit., p. 526; P. BARILE, La Corte di Giustizia delle Comunità Europee e i calciatori professionisti, in Giur. it., 1977, I, p. 1411 ss. Da ultimo, si vuole aggiungere che di “tesseramento” si è parlato anche con riguardo a ciò che invece costituisce il c.d. “vincolo sportivo”, con ciò trascurandosi che un conto è il tesseramento presso la federazione alla quale la società è affiliata ed un altro è il vincolo che lega lo sportivo, inteso come lavoratore, alla società stessa. La questione è stata approfondita da A. DE SILVESTRI, La disciplina del tesseramento e del vincolo sportivo, in C. ALVISI (a cura di), Il diritto sportivo nel contesto nazionale ed europeo, Milano, 2006, p. 77 ss. Sul rapporto tra tesseramento e vincolo sportivo, si veda anche G. VALORI, op. cit., p. 249 ss.; G. ALLEGRO, Sport dilettantistico e rapporti di lavoro, in AA.VV., op. cit., p. 171 ss. Critiche al vincolo sportivo provengono da E. LUBRANO, I rapporti tra ordinamento sportivo ed ordinamento state nella loro attuale configurazione, ivi, p. 78, spec. nt. 95, che ne contesta la contrarietà al diritto al lavoro. Cfr. anche P. MORO, op. loc. cit., p. 54 ss., che qualifica il vincolo sportivo come una conseguenza di carattere negoziale del tesseramento, a sua volta contratto associativo aperto.
[101] Così, Cass., Sez. Un., 21 ottobre 2009, n. 21138; Cons. Stato, 24 settembre 2012, n. 5065; ID., 24 gennaio 2012, n. 302; ID., 25 novembre 2008, n. 5782; TAR Lazio, 22 agosto 2006, n. 4666; ID., 18 aprile 2005, n. 2801; ID., 14 dicembre 2005, n. 13616; ID., 13 febbraio 2003, n. 965.
[102] Senza che assuma una qualche rilevanza la durata della sanzione. Cfr., al riguardo, già Cons. Stato, 12 gennaio 1996, n. 1; ID., 16 aprile 1999, nn. 962 e 963; ID., 29 marzo 1999, n. 781; ID., 26 aprile 1986, n. 1641; In dottrina, si veda G. AIELLO, A. CAMILLI, op. loc. cit., p. 2741 ss. Cfr. anche M.T. SPADAFORA, op. loc. cit., p. 855, secondo la quale “non è dato escludere a priori che anche sanzioni disciplinari implicanti, ad esempio, una temporanea sospensione dell’attività agonistica possano incidere su diritti soggettivi ed essere quindi sindacabili dal giudice statale”.
[103] Sia consentito segnalare, sul punto, l’esistenza di una posizione non unanime nella giurisprudenza. Si registrano, infatti, pronunce antecedenti al 2003, secondo le quali la decisione in materia avrebbe dovuto essere riservata alla giustizia sportiva ed altre secondo cui essa avrebbe dovuto essere affidata alla giustizia amministrativa. Nel primo senso, si veda TAR Lazio, 29 marzo 1996, n. 667; nel secondo, cfr. Cons. Stato, 18 gennaio 1996, n. 108; TAR Lazio, 21 aprile 2005, n. 2244; ID., 28 luglio 2004, n.4332.
[104] Cfr., di recente, Cass., Sez. Un., 2 ottobre 2019, n. 24610, che ha dichiarato l’inammissibilità per difetto assoluto di giurisdizione del ricorso del ricorso avverso la sanzione disciplinare, irrogata dalla Corte di Giustizia Federale FIGC e confermata dalla preesistente Alta Corte di Giustizia del CONI, dell’esclusione da qualsiasi rango o categoria federale. Con particolare riferimento alla sanzione della squalifica, si veda Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., 8 novembre 2007, n. 1048, cit., che ha dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione sulle questioni sportive disciplinari e, per l’effetto, ha rigettato il ricorso avverso la sanzione per inammissibilità. Critici rispetto alla menzionata decisione sono stati L. DI NELLA, op. loc. cit., pp. 58-59; ID., Il tifoso e lo sport: tutele giusconsumeristiche e rapporti istituzionali, in Rass. dir. econom, dello sport, 2011, p. 573 ss., spec. p. 579 ss.; M. GALLI, Sanzioni disciplinari e difetto di giurisdizione statale: sui rapporti tra “ordinamento sportivo e ordinamento della Repubblica, in Dir. e proc. amm., 2008, p. 1115 ss.; critica quanto agli aspetti di carattere procedurale è stata anche M. DELSIGNORE, Sanzioni sportive: considerazioni sulla giurisdizione da parte di un giudice privo della competenza funzionale, in Dir. proc. amm., 2008, p. 1128 ss. Ancora, si veda L. CIMELLARO, op. loc. cit., p. 612 ss.; S. PLACIDUCCIO, Il CGA travolge la decisione del TAR SICILIA, in Dir. sport, 2008, III, p. 463 ss.; G. VELTRI, op. loc. cit., p. 250 ss.; E. LUBRANO, La sentenza abbonati-Catania: il Consiglio Siciliano e il rischio del ritorno della tutela giurisdizionale nello sport al paleozoico?!, in Dir. sport, p. 789 ss.; S. MEZZACAPO, Le Conseguenze patrimoniali delle sanzioni non travolgono il sistema delle competenze, in Guid. al dir., 8 dicembre 2007, p. 103 ss.; M. SANINO, op. loc. cit., p. 775.
[105] In quanto tale incidente sullo status legittimante l’accesso all’attività sportiva. In argomento, si veda Cass., 12 marzo 2009, n. 5973, che ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia avente ad oggetto la richiesta di risarcimento del danno derivante dal provvedimento con il quale la FIGC aveva negato l’ammissione di una società di calcio alla serie superiore, sebbene la lite fosse stata introdotta da un soggetto terzo rispetto al destinatario del provvedimento. Cfr. anche Cons. Stato, 25 gennaio 2007, n. 268, con nota di G. MANFREDI, Il sindacato del giudice amministrativo sulle norme emanate dagli organi sportivi, in Dir. proc. amm., 2008, p. 608, che ha ammesso la giurisdizione esclusiva sull’impugnazione del provvedimento con il quale la FIGC aveva negato l’ammissione di una società al campionato.
[106] Sul punto, in dottrina, si veda E. LUBRANO, op. loc. cit., p. 24, nt. 39; A. DE CRISTOFARO, Al crepuscolo la pretesa “immunità” giurisdizionale delle Federazioni sportiva?, in questa Rivista, 1996, p. 883 ss.; G. AIELLO, A. CAMILLI, op. loc. cit., p. 2741. In giurisprudenza, cfr. TAR Lazio, 12 aprile 2007, n. 1664; TAR Sicilia, 19 aprile 2007, n. 679; TAR lazio, 8 giugno 2007, n. 5280; ID., 21 giugno 2007, n. 5645; ID., 22 agosto 2006, nn. 4666 e 4671; ID., 28 aprile 2005, n. 2801; ID., 14 dicembre 2005, n. 13616; Trib. Genova, 27 agosto 2005, con nota di C. BELFIORE, È costituzionalmente legittima la giurisdizione esclusiva del Tar in materia sportiva?, in Corr. mer., 2005, p. 1161; TAR Lazio, 16 aprile 1999, nn. 962 e 963; ID., 26 aprile 1986, n. 1641.
[107] Quella sulle “controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche” costituisce una nuova ipotesi di giurisdizione esclusiva, introdotta per il tramite delle modifiche apportate dall’art. 1, comma 647 della Legge di bilancio per l’anno 2019 agli artt. 3, comma 1 della legge 17 ottobre 2003, n. 280 e 133 e 135 del codice del processo amministrativo. Al citato comma 1 sono stati aggiunti i seguenti periodi: “sono in ogni caso riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo [cfr. il comma 649, che ha introdotto all’art. 133, comma 1 del c.p.a. la lettera z-septies] ed alla competenza funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma [cfr. il comma 649, che ha introdotto all’art. 135, comma 1 del c.p.a. la nuova lettera q-quinquies], le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche. Per le stesse controversie resta esclusa ogni competenza degli organi di giustizia sportiva, fatta salva la possibilità che lo statuto e i regolamenti del CONI e conseguentemente delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, prevedano organi di giustizia dell’ordinamento sportivo che, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, del presente decreto decidono tali questioni anche nel merito ed in unico grado e le cui statuizioni, impugnabili ai sensi del precedente periodo, siano rese in via definitiva entro il termine perentorio di trenta giorni dalla pubblicazione dell’atto impugnato. Con lo spirare di tale termine il ricorso all’organo di giustizia sportiva si ha per respinto, l’eventuale decisione sopravvenuta di detto organo è priva di effetto e i soggetti interessati possono proporre, nei successivi trenta giorni, ricorso dinanzi al tribunale amministrativo regionale del Lazio” – [cfr. l’art 119 e la nuova lettera z-septies, aggiunta all’art. 133, comma 1 del c.p.a. dal succitato art. 1, comma 649 della Legge di bilancio per l’anno 2019]. Ferma restando la giurisdizione esclusiva sulle controversie di cui trattasi, il legislatore ha ammesso la possibilità che lo Statuto e/o i regolamenti del CONI e delle Federazioni prevedano che i provvedimenti incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche
– espressione di attività a valenza pubblicistica, giusta il disposto dell’art. 23 dello Statuto CONI – vengano impugnati, in primo ed un unico grado, dinanzi ai giudici sportivi, salva la facoltà di ricorrere, nei trenta giorni successivi, al Tar Lazio, funzionalmente competente. Si consideri che, soltanto due mesi prima dell’emanazione della legge di bilancio, il CONI aveva modificato il proprio Statuto [cfr. l’art. 12 ter], riservando ad un’apposita Sezione del Collegio di Garanzia la decisione sulle controversie in questione. Come si è detto, contro la decisione dei giudici sportivi sarà possibile il ricorso dinanzi al giudice amministrativo, il cui giudizio non sarà limitato alla verifica di fondatezza della pretesa risarcitoria, bensì potrà estendersi fino alla valutazione, anche nel merito, dell’opportunità della decisione sportiva. Oggetto di accertamento sarà, cioè, la legittimità, non in via incidentale ed indiretta, della sanzione disciplinare, alla corretta applicazione delle norme sportive ed alla sussistenza dei presupposti per l’irrogazione della stessa. Tuttavia, desta perplessità il fatto che all’eventuale annullamento della decisione contraria alla partecipazione alla competizione farebbe seguito l’attribuzione al giudice dello Stato del potere di disporre, contrariamente alla volontà dell’organizzazione sportiva, la partecipazione di un atleta o di una squadra alla gara. Senza contare, poi, che difficilmente quell’anticamera dinanzi alla giustizia sportiva potrà rivelarsi concretamente sufficiente, al punto da precludere l’avvio della successiva fase amministrativa. Tanto accadrebbe, invero, nella misura in cui all’esito di quel giudizio il ricorso sia stato accolto e la sanzione annullata, dovendosi ritenere che in ogni altra ipotesi il destinatario del provvedimento non tarderà ad introdurre il successivo procedimento in sede amministrativa, nella speranza di poter ottenere da un altro giudice quel che dal primo è stato negato. Per completezza, giova segnalare che, prima dell’entrata in vigore della Legge di bilancio per l’anno 2019, dal 1° gennaio dello stesso anno, rientravano nella giurisdizione esclusiva di cui al summenzionato art. 3 le controversie aventi ad oggetto i ricorsi avverso le decisioni rese, peraltro in modo estremamente rapido, in unico grado, dal Collegio di Garanzia dello Sport, competente per l’impugnazione degli atti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche nel gioco del calcio e della pallacanestro. Cfr. gli artt. 1-4 del regolamento approvato dal Consiglio Nazionale del CONI con delibera del 4 maggio 2016, n. 1550. Sulla Legge di bilancio per l’anno 2019 e sulle controversie in questione, si segnalano i contributi di M. SANINO, A. LA FACE, Lo sport nella legge di bilancio 2019, in questa Rivista, 2019, p. 60 ss.; P. SANDULLI, Il nuovo giudizio relativo alle ammissioni e/o esclusioni dalle competizioni, ivi, 2018, p. 297 ss.
[108] Si consideri, infatti, che la Corte ha fondato la propria giurisdizione ratione personae nei riguardi del richiedente, cioè come persona, in quanto tale, a prescindere dal fatto che il provvedimento oggetto di contestazione fosse stato emanato nell’ambito dell’ordinamento sportivo. Si veda, in particolare, il § 38 della decisione, ove i giudici di Strasburgo espressamente dichiarano di essere competenti “rationae personae per ascoltare i reclami del richiedente per quanto riguarda gli atti e le omissioni del TAS” e non già del Tribunale Federale.
[109] Così, letteralmente, il § 59 della decisione in commento.
[110] Del resto, venendo a mancare la possibilità di sottoporre gli stessi motivi di ricorso anche all’attenzione dei giudici dello Stato, prima di adire la Corte, ferma restando la rilevanza che da quest’ultima è stata riconosciuta alla sanzione federale impugnata, non sarebbe stato altrimenti possibile soddisfare il requisito del previo esaurimento delle vie di ricorso interne, previsto a pena di inammissibilità del ricorso all’art. 35 della Convenzione.
[111] Si veda quanto detto supra, § 2.
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