Rivista di Diritto SportivoISSN 0048-8372 / EISSN 2784-9856
G. Giappichelli Editore

indietro

stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


il project financing per gli impianti sportivi alla luce delle linee guida dell´autorità nazionale anticorruzione (ANAC) del 23 settembre 2015 (di Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola, Avvocati amministrativisti.)


The project financing procedure is a valid instrument to face the underdevelopment of sports complexes despite the lack of economic resources available to realize public facilities.

In order to guarantee the effectiveness of the procedure, Regions could act as central purchasing bodies; in fact, because of their territorial dimension they can manage the technical issues better than municipalities.

Furthermore, if Regions could operate as central purchasing bodies it would be easier to guarantee the value for money of sports complexes realized through project financing procedure.

SOMMARIO:

1. Premessa - 2. La situazione degli impianti sportivi in Europa e in Italia - 3. Le difficoltà di finanziamento delle opere pubbliche in Italia - 4. Il project financing nell’ambito dei contratti di partenariato pubblico privato - 5. Le Linee Guida dell’ANAC, un elemento di chiarezza - 6. Casistica di project financing in ambito sportivo - 7. Una proposta operativa di project financing su scala regionale - 8. Conclusioni


1. Premessa

La particolare situazione economica che l’Italia sta attraversando, nella quale ad una crescita ancora debole si accompagna una costante diminuzione della spesa pubblica dedicata alle opere pubbliche e al welfare, richiede l’utilizzo razionale di strumenti innovativi, che possano garantire, insieme ad uno sviluppo infrastrutturale che sia redditizio per i privati, anche il pieno godimento del diritto allo sport da parte dei cittadini. In proposito, il project financing rappresenta un’opportunità per il miglioramento dello stato delle infrastrutture sportive nel nostro Paese, per la cui implementazione gli investitori e gli addetti ai lavori hanno necessità di operare in un quadro certo e chiaro di regole, anche per evitare i fallimenti di iniziative avviate nel passato, ma non portate a conclusione. Le nuove linee guida dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) per l’af­fi­damento delle concessioni di lavori pubblici e di servizi rappresentano un tassello importante per cercare di delineare con chiarezza il sistema delle regole che governano l’istituto. Parimenti, un’analisi delle esperienze più significative di project financing in ambito sportivo, consente di elaborare una proposta operativa su scala regionale, che renda appetibile l’istituto anche per la realizzazione e gestione di un complesso di impianti che, singolarmente considerati, non potrebbero essere portati a compimento.


2. La situazione degli impianti sportivi in Europa e in Italia

Il percorso che ha condotto all’affermazione della funzione economico – sociale del diritto allo sport è stato avviato dal legislatore comunitario con il riconoscimento dell’importanza dello sport nel Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea [1]. Successivamente, la Dichiarazione di Nizza, la Relazione di Helsinki [2] e il Libro Bianco sullo sport della Commissione Europea del 2007 hanno esortato gli Stati membri ad intraprendere iniziative per l’incentivazione e la valorizzazione dell’attività sportiva. Proprio al fine di recepire l’input promanante dalle Istituzioni europee, molti Paesi hanno investito risorse cospicue nell’implementazione delle strutture sportive, in particolare degli stadi di calcio, che costituiscono la fonte di profitti più rilevante. A tal fine è necessario che le strutture sportive siano tali da permettere l’incontro e l’intrattenimento dei fruitori e, allo stesso tempo, generare ricavi. A livello europeo si va delineando un nuovo concetto di impianto sportivo come entità in grado di produrre reddito e si riscontra il sempre maggiore interesse delle imprese private ad investire nei lavori di costruzione e gestione, registrandosi un miglioramento dei risultati in termini di efficienza e amenità delle strutture. Gli esempi rinvenibili nello scenario internazionale dimostrano che, quando le associazioni o le società sportive sono coinvolte nella realizzazione e nella gestione degli impianti, applicano una sorta di «logica aziendale» cercando di massimizzare il profitto sia con l’inserimento di negozi, ristoranti e musei e altre micro-aree sia incrementando la sicurezza e la facilità di accesso alla struttura. Al contrario, in Italia, gli impianti sportivi e, in particolare, gli stadi calcistici, pur essendo di dimensioni cospicue, sfruttano soltanto una piccola percentuale del loro potenziale [3]. Nel nostro Paese, infatti, al riconoscimento del valore dello sport non corrisponde un adeguato sviluppo delle strutture attraverso cui i cittadini potrebbero concretamente esercitare tale diritto, dal momento che i costi di costruzione, ampliamento, implementazione e gestione non sono controbilanciati da una sufficiente remuneratività. La situazione degli impianti sportivi è caratterizzata da arretratezza, in un duplice senso: da un lato, manca una ricognizione [continua ..]


3. Le difficoltà di finanziamento delle opere pubbliche in Italia

Il deprimente stato dell’arte degli impianti sportivi, di cui si è dato conto nel precedente paragrafo, è solamente uno dei profili di criticità che caratterizzano il settore delle opere pubbliche in Italia. Se, da un lato, infatti, è opinione comune quella di sostenere l’essenzialità degli investimenti infrastrutturali per favorire la competitività del Paese e far ripartire la crescita e l’occupazione, dall’altro lato, ormai da decenni, si assiste ad una esponenziale riduzione della spesa destinata agli investimenti per le opere pubbliche. Mentre negli anni Novanta gli investimenti pubblici nel settore rappresentavano il 3% del PIL, oggi tale soglia si è attestata intorno all’1,8% e le previsioni per gli anni a venire figurano ulteriori lievi riduzioni [7]. Inoltre, il cofinanziamento di parte pubblica degli investimenti infrastrutturali è passato da circa il 90% degli anni Ottanta e Novanta, al 50% degli anni Duemila e si attende una diminuzione di tale soglia al 30%. Infine, si rileva come, in particolare fra il 2008 e il 2011, gli investimenti per le opere del settore pubblico hanno subito una riduzione nel loro valore nominale di circa il 27% [8] e il dato risulta in ulteriore decrescita, stando alle stime più recenti [9]. Una situazione ancor più grave appare essere quella in cui versano attualmente gli enti locali i quali, pur essendo chiamati, in forza del principio di sussidiarietà espresso dall’art. 118 della Costituzione, a svolgere tutte le funzioni amministrative necessarie al soddisfacimento degli interessi della collettività comunale, sono tuttavia stretti fra vincoli di bilancio ed una limitata autonomia impositiva, che grandemente incidono sulla possibilità di dare avvio ad investimenti finalizzati alla costruzione e gestione di opere pubbliche [10]. A questa situazione si aggiungono altri fattori, quali il ritardo nei pagamenti e nella realizzazione delle opere pubbliche e il credit crunch, che sono tali da rendere l’Italia il Paese in cui, a parità di spesa per gli investimenti pubblici, si riesce ad ottenere un output in termini di servizi erogati nettamente inferiore rispetto agli altri Paesi del­l’Unione Europea [11]. Questo gap infrastrutturale si ripercuote ovviamente su cittadini ed imprese, sia in termini di maggiori oneri che in termini di mancate [continua ..]


4. Il project financing nell’ambito dei contratti di partenariato pubblico privato

Ai problemi appena evidenziati può dare risposta il ricorso agli strumenti di Partenariato Pubblico Privato, c.d. PPP, e primariamente, grazie alle peculiari caratteristiche ad esso proprie, quella particolare figura di PPP che è la finanza di progetto o project financing. Il Partenariato Pubblico Privato, è una categoria giuridica a fattispecie c.d. aperta alla quale fanno riferimento i rapporti contrattuali caratterizzati dal «concorso, dalla collaborazione attiva dell’amministrazione e dei privati nell’organizzazione di una certa attività» [12]. Si tratta, in altri termini, di una «nozione descrittiva di un fenomeno complesso ed articolato che si riferisce in modo collettivo ad un fascio di istituiti giuridici caratterizzati da alcuni comuni elementi» [13]. Secondo la definizione contenuta nel Regolamento n. 549/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, i contratti di PPP sono «contratti a lungo termine stipulati tra due unità, sulla base dei quali un’unità acquisisce o costruisce una o più attività, le gestisce per un determinato periodo e quindi le cede ad una seconda unità. Tali accordi sono normalmente stipulati tra un’impresa e una pubblica amministrazione, ma non sono escluse altre combinazioni: ad esempio, una società pubblica da una parte e un’istituzione senza scopo di lucro privata dall’altra». Parimenti, l’art. 3, comma 1, lett. eee) del d.lgs. n. 50/2016 (c.d. nuovo Codice dei contratti pubblici) fa riferimento a contratti aventi ad oggetto una o più prestazioni quali la realizzazione, la trasformazione, la gestione o la manutenzione di un’opera, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico di privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e indirizzi comunitari vigenti. Una forma di partenariato pubblico privato è costituita dal project financing. La definizione tradizionale di project financing è quella di «operazione di finanziamento di una particolare unità economica nella quale un finanziatore è soddisfatto di considerare, sin dallo stadio iniziale, il flusso di cassa e gli utili dell’unità economica in oggetto come la sorgente di fondi che consentirà il rimborso del [continua ..]


5. Le Linee Guida dell’ANAC, un elemento di chiarezza

In occasione del recepimento della direttiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull’aggiudicazione dei contratti di concessione e facendo leva sul fatto che il disegno di legge delega di recepimento delle direttive europee individua tra i criteri indirizzati al legislatore delegato quello di procedere alla razionalizzazione delle forme di PPP, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha adottato, con determinazione n. 10 del 23 settembre 2015, delle Linee Guida in materia di project financing, «che nei principi generali possono essere utilizzate per la maggior parte dei contratti di partenariato pubblico-privato» [17]. L’obiettivo dichiarato delle suddette Linee Guida è quello di implementare l’effi­cienza delle procedure e, al contempo, di individuare i criteri in forza dei quali possa ritenersi che il contratto da concludere abbia le caratteristiche proprie del project financing e non rappresenti invece un mero meccanismo di elusione dei vincoli di bilancio che gravano sull’Ente in forza del patto di stabilità [18]. In altri termini, le Linee Guida si pongono come strumento utile per valutare la possibilità di intraprendere un’iniziativa di project financing, oltre a illustrarne il corretto percorso normativo. Le Linee Guida, pertanto, descrivono le caratteristiche dell’istituto del project financing, soffermandosi sulla corretta allocazione del rischio quale tratto distintivo di un’operazione di PPP. In particolare, ampio spazio viene dedicato alla scelta del modello dell’intervento se, appunto, mediante il ricorso alla finanza di progetto, ovvero in appalto. Viene, quindi, esaminata l’importanza della programmazione e dello studio di fattibilità, per poi passare a descrivere le modalità di svolgimento delle procedure di gara, ripercorrendo, in sostanza, sotto tale aspetto, il plesso normativo dettato dal Codice dei contratti pubblici. Infine, le Linee Guida passano ad illustrare la fase di esecuzione, precisando le caratteristiche della convenzione che regola i rapporti tra amministrazione concedente e concessionario. Tra gli elementi sopra descritti, assume rilevanza ai fini della presente trattazione quello del rischio. Occorre premettere che il mercato del Partenariato Pubblico Privato italiano, nel periodo di tempo che va dal 2002 al 2014, ha contato circa 22.500 gare, per un [continua ..]


6. Casistica di project financing in ambito sportivo

Le criticità che l’istituto del project financing deve affrontare e le prospettive che esso presenta sono le stesse che vengono in rilievo quando lo strumento in oggetto viene applicato ad un peculiare tipo di opera pubblica: l’impianto sportivo. L’utilizzo del project financing per la realizzazione di impianti sportivi, oltre che all’apporto di capitali privati alla realizzazione delle opere, mira a rinnovare il tessuto delle infrastrutture sportive e a garantire ai cittadini la fruizione di un servizio pubblico essenziale. La realizzazione di impianti sportivi ha rappresentato, sin dall’entrata in vigore del d.l. n. 166/2002 – primo rilevante intervento di riforma della disciplina della finanza di progetto – uno dei principali casi di ricorso allo strumento del project financing. Le statistiche mostrano, infatti, come, fra il 2002 e il 2010, delle 3.000 gare bandite ai sensi dell’art. 153 del Codice dei contratti pubblici (ora art. 183 del nuovo Codice), più della metà avesse ad oggetto la costruzione di impianti sportivi; nondimeno, in soli 382 casi si è addivenuti all’aggiu­dicazione del contratto [27]. L’elevato «tasso di mortalità» di cui paiono soffrire le suddette procedure di affidamento è riconducibile ad una pluralità di fattori. La realizzazione e la gestione di un impianto sportivo presentano, infatti, delle criticità del tutto peculiari. In particolare, la fase di costruzione presenta delle specificità ad essa proprie, poiché ai fini dell’esercizio dell’impianto è necessario tener conto delle esigenze di riqualificazione e ammodernamento del patrimonio esistente, nonché del fatto che lo stesso sarà destinato a varie ed eterogenee fasce di utenti. Tutto ciò determina elevati costi di costruzione che, secondo il modello teorico, dovrebbero peraltro potersi recuperare grazie ai flussi di cassa provenienti dalla successiva fase di gestione. Negli impianti sportivi vengono poi in rilievo delle difficoltà gestorie del tutto peculiari, legate alla difficoltà di rimettere l’attività di gestione dell’impianto allo stesso soggetto costruttore. Accade infatti che i soggetti che sono suscettibili di detenere le maggiori competenze gestionali di un impianto sportivo siano le società e le associazioni sportive, uniche a [continua ..]


7. Una proposta operativa di project financing su scala regionale

Si è visto, quindi, come anche in ambito nazionale, le esperienze più significative riguardano impianti di grandi dimensioni. Gli aspetti più problematici, invece, si pongono per impianti sportivi di piccole o medie dimensioni (campi di basket, pallavolo, ecc.), poiché la complessità delle procedure e l’elevatezza dei costi non sono spesso controbilanciate da introiti sufficientemente elevati, specie se si considera la difficoltà per il singolo impianto comunale – si pensi in specie ai Comuni di piccole dimensioni – di ospitare attività in grado di attrarre un numero sufficientemente elevato di utenti. Una proposta per incrementare la remuneratività può essere quella di riunire più progetti riguardanti impianti di piccole o medie dimensioni in un unico programma di interventi, in modo tale da consentire al soggetto concessionario di ricavare introiti dalla gestione di più impianti, incrementando il complessivo cash flow. Per garantire il coordinamento dei progetti relativi a impianti di piccole o medie dimensioni e favorire la loro programmazione in un contesto unitario, si può attribuire alle Regioni il ruolo di soggetto pubblico competente a curare l’interesse pubblico alla realizzazione o al riammodernamento di impianti sportivi in project financing. Sebbene ai Comuni sia attribuita in via generale, dal d.P.R. n. 616/1977, la cura della materia urbanistica, ossia la «disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente» [32], il ruolo delle Regioni nello specifico settore dell’impiantistica sportiva ha già in passato formato oggetto di espressi riconoscimenti normativi. A tal fine, viene in rilievo l’art. 157 del d.lgs. n. 112/1998, che, in attuazione della delega contenuta nella legge n. 59/1997, c.d. Bassanini 1, ha ridisegnato il sistema di conferimento dei compiti e delle funzioni amministrative dello Stato alle Regioni e agli enti locali. La suddetta disposizione normativa ha attribuito alle Regioni una com­petenza di tipo programmatico, volta alla determinazione di «interventi per l’im­pian­ti­stica sportiva, finalizzati alla costruzione, all’ampliamento, al riadattamento, alla [continua ..]


8. Conclusioni