Rivista di Diritto SportivoISSN 0048-8372 / EISSN 2784-9856
G. Giappichelli Editore

indietro

stampa articolo indice fascicolo leggi articolo leggi fascicolo


Sanzioni disciplinari, risarcimento del danno e lealtà sportiva: alla ricerca di un difficile equilibrio (di Valerio Turchini, Dottorando di ricerca dell’Università della Tuscia.)


The Tar Lazio sentences the FGI and the CONI to a compensation in favor of a member of the gymnastics federation who has been subjected to two unjustified disciplinary sanctions related to the sportsmanship principle’s violation. The administrative judge considers himself competent to decide on these type of sanctions’legitimacy, but just in order to determine if a reparation is due or not. A proper exercise of the constitutional right to defense, in the judge’s view, cannot be considered conflicting with the general principles ruling the sport system. Even though this right is realized appealing to the administrative jurisdiction. In this very case, two consecutive appeals to the administrative judge were justified by the partial defeat suffered by a federation’s member in the sport courts. After demonstrating the administration’s negligence, the Tar considers jointly liable both the membership organization and the CONI. Effectively, the Collegio di garanzia per lo sport should be considered as an organ of the Italian Olympic committee, with the purpose to impute the damages produced by its judgments directly to the CONI.

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sez. I-ter, 10 novembre 2016, n. 11146   Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 5204 del 2015, proposto da: Riccardo Zillio, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Lubrano ed Enrico Lubrano, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Lubrano & Associati in Roma, via Flaminia, 79; contro Federazione Ginnastica d’Italia (FGI), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Avagliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cesare Ferrero di Cambiano, 82; CONI – Comitato Olimpico Nazionale Italiano, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianfranco Tobia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale G. Mazzini, 11; per il risarcimento per il risarcimento del danno patito dal ricorrente per non avere potuto partecipare dal 16 gennaio 2014 al 26 giugno 2014 alle attività ufficiali programmate dalla Federazione Ginnastica d’Ita­lia, tra cui soprattutto gli eventi agonistici (gare ufficiali), a causa della prima illegittima sanzione disciplinare di squalifica per dodici mesi – per asserita violazione dell’art. 2, comma 3, del Regolamento di Giustizia della F.G.I. (c.d. “principio di lealtà sportiva”) – irrogata, inizialmente, dalla Commissione di Giustizia di primo grado della Federazione Ginnastica d’Italia in data 26 gennaio 2014, poi confermata dalla Commissione di Giustizia di secondo grado della Federazione Ginnastica d’Italia e, infine, annullata integralmente dal lodo del TNAS (Tribunale Nazionale di Arbitrato dello Sport presso il CONI) in data 24 settembre 2014; nonché, per il risarcimento del danno per equivalente, previo annullamento e/o accertamento della illegittimità della decisione del Collegio di Garanzia del CONI n. 8/2015 (che ha “ridotto” la seconda sanzione disciplinare irrogata al sig. Zillio dalla F.G.I. da otto a quattro mesi di squalifica), anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., per il danno patito dal ricorrente a causa della seconda illegittima sanzione di squalifica irrogata dalla F.G.I. (ulteriori otto mesi di squalifica, poi ridotti a quattro mesi dal Collegio di Garanzia del CONI) di sospensione dalle attività ufficiali organizzate dalla Federazione dal 26 giugno 2014 al 25 settembre 2014 – irrogata inizialmente dalla Commissione di Giustizia di primo grado della F.G.I. (nella misura di sei mesi), in data 26 giugno 2014 e, poi, sospesa dalla Commissione di Giustizia di secondo grado della F.G.I., in data 25 settembre 2014, poi aumentata dalla stessa Commissione di secondo grado in otto mesi e, infine, ridotta a quattro mesi dal Collegio di Garanzia del CONI – [continua..]
SOMMARIO:

1. Il fatto - 2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo e il vincolo di giustizia - 3. Il diritto al risarcimento del danno per illegittima esclusione dalle attività sportive e la responsabilità solidale del CONI - 4. L’esperimento dei rimedi giurisdizionali amministrativi e il rispetto del prin­cipio di lealtà sportiva - 5. Considerazioni conclusive - NOTE


1. Il fatto

Il Tar del Lazio condanna la Federazione Ginnastica Italiana (FGI) e il Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) a risarcire il danno patrimoniale e non patrimoniale subito da un atleta sospeso dall’attività agonistica e da ogni altra attività federale per un periodo complessivo di circa otto mesi, a fronte di una squalifica disciplinare, confermata all’esito delle impugnazioni proposte in sede sportiva, di soli quattro mesi. Il caso trae origine dalla partecipazione del ricorrente all’assemblea elettiva della FGI per l’anno 2012 in qualità di grande elettore rappresentante la categoria degli atleti del comitato regionale del Veneto. Dopo aver espresso le proprie preferenze, il ricorrente si allontanava dall’assemblea, prima però che la votazione venisse invalidata e ripetuta una seconda volta per problemi di carattere tecnico. Impugnate le deliberazioni adottate dall’assemblea, domandandone dunque l’annullamento in toto, il ricorrente chiedeva in via subordinata al Consiglio direttivo federale l’annullamento della sola votazione cui non aveva partecipato. Il ricorso veniva prima dichiarato inammissibile dal Consiglio, ma successivamente l’Alta Corte di giustizia del CONI accoglieva l’impugnazione esclusivamente nella sua domanda subordinata, ordinando la ripetizione della votazione cui il ricorrente avrebbe dovuto partecipare [1]. Questi, quindi, impugnava di fronte al Tar Lazio tale decisione nella parte in cui non aveva accolto la domanda principale di annullamento di tutte le deliberazioni assunte dall’assemblea. In seguito a tale azione giurisdizionale, la procura federale avviava un procedimento disciplinare nei confronti del ricorrente (fondato sulla proposizione del ricorso al Tar che avrebbe violato i principi di lealtà sportiva e la clausola compromissoria, previsti rispettivamente dagli artt. 2 e 27 del regolamento di giustizia e disciplina della FGI [2] che si concludeva con la sua sospensione per un periodo di dodici mesi da qualsiasi attività ufficiale promossa dalla federazione. Il periodo di sospensione disciplinare, intanto, aveva cominciato a decorrere dal 16 gennaio 2014, data in cui era stata emessa la decisione dell’organo di giustizia federale di primo grado. In seguito agli appelli proposti dal ricorrente, questa decisione veniva tuttavia annullata integralmente dal Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo [continua ..]


2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo e il vincolo di giustizia

Al fine di comprendere la rilevanza e le problematiche di ordine giuridico sottese alla pronuncia del Tar, è necessario prendere le mosse da una breve analisi dei rapporti tra l’ordina­mento sportivo e l’ordinamento giuridico in generale, soprattutto dal punto di vista della rilevanza esterna, e dunque sindacabilità da parte della giustizia statale, dei provvedimenti disciplinari adottati dagli organi di giustizia sportiva. Alla luce del principio della pluralità degli ordinamenti giuridici [4], il fenomeno associativo sportivo presenta tutti gli elementi costitutivi necessari per qualificarlo quale ordinamento giuridico settoriale: plurisoggettività (la presenza quindi di persone fisiche e giuridiche che concorrono alla pratica sportiva), organizzazione (intesa come complesso degli apparati interni dotati di funzioni di carattere normativo, esecutivo e paragiurisdizionale) e normazione (quale capacità di adottare regole interne) [5]. Quanto ai rapporti tra l’ordinamento sportivo e quello statuale, l’origine e l’autonomia del primo non possono che derivare dal secondo, il quale favorisce o comunque accetta che formazioni sociali in esso operanti strutturino la loro esistenza intorno a sistemi omogenei di regole vincolanti [6]. Inizialmente il fenomeno sportivo venne interpretato dalla dottrina e dalla giurisprudenza maggioritarie in termini di irrilevanza per l’ordinamento giuridico statuale, con la conseguenza che l’ordinamento sportivo venne considerato completamente libero nel disciplinare i rapporti di carattere tecnico inerenti alla propria organizzazione interna, senza alcun intervento da parte del legislatore nazionale [7]. A partire dagli anni ’90, tuttavia, l’assenza di una regolamentazione delle relazioni tra autonomia dell’ordinamento sportivo e ordinamento statale condusse a una situazione di intollerabile incertezza, soprattutto nel settore della tutela giurisdizionale degli interessi degli appartenenti alle federazioni sportive. Il processo disciplinare sportivo, infatti, rappresenta l’area in cui maggiori sono i dubbi circa i limiti che l’autonomia dell’ordinamento sportivo incontra con riferimento a quello dello Stato [8], soprattutto in relazione alla possibile configurabilità della giurisdizione ordinaria o amministrativa su controversie riguardanti l’ordi­namento sportivo. Il [continua ..]


3. Il diritto al risarcimento del danno per illegittima esclusione dalle attività sportive e la responsabilità solidale del CONI

La questione del riparto di competenza giurisdizionale tra giudice sportivo e amministrativo in merito alle controversie originate dall’emanazione di provvedimenti disciplinari sportivi è stata, infine, risolta dalla Corte costituzionale con la sent. n. 49/2011 [16]. La Consulta, pronunciandosi sulla legittimità dell’art. 2, comma 1, lett. b) e comma 2, con riferimento all’art. 24 Cost., fece propria una posizione compromissoria, tesa a bilanciare l’autonomia dell’ordina­mento sportivo con la posizione di coloro che vengono colpiti da sanzioni disciplinari illegittime incidenti su posizioni giuridiche soggettive tutelate dall’ordinamento statale. Ad avviso della Corte, le norme impugnate non si pongono in contrasto con le disposizioni costituzionali, dal momento che la giurisdizione esclusiva del giudice sportivo sui provvedimenti attraverso i quali vengono irrogate le sanzioni disciplinari, pur impedendo una tutela di tipo demolitorio da parte del giudice statale, non preclude a chi lamenta la lesione di una situazione giuridicamente rilevante di agire in giudizio di fronte al giudice amministrativo per chiedere il risarcimento del danno [17]. Laddove il provvedimento sanzionatorio sportivo incida negativamente su diritti soggettivi o interessi legittimi, dunque, la domanda volta a ottenere il risarcimento del danno dovrà essere proposta di fronte al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva, non potendo tra l’altro la pretesa risarcitoria essere fatta valere davanti agli organi di giustizia sportiva. Si tratta di una forma di tutela per equivalente a carattere residuale, diversa da quella generale attribuita al giudice amministrativo [18]. La Corte afferma inoltre come «il giudice amministrativo può, quindi, conoscere, nonostante la riserva a favore della “giustizia sportiva”, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione». La sentenza in commento si pone nel solco dell’orientamento fatto proprio dalla Consulta. Ad avviso del Tar Lazio, infatti, l’incidenza del provvedimento disciplinare adottato dal CONI o dalle federazioni sportive su situazioni giuridiche rilevanti per l’ordinamento statale legittima la proposizione della domanda risarcitoria di [continua ..]


4. L’esperimento dei rimedi giurisdizionali amministrativi e il rispetto del prin­cipio di lealtà sportiva

Entrambe le sanzioni disciplinari irrogate dagli organi di giustizia sportiva ai danni del ricorrente si fondavano sulla contrarietà dei comportamenti e delle iniziative giudiziarie poste in essere da quest’ultimo di fronte al giudice amministrativo rispetto al principio di «lealtà sportiva» e al vincolo di giustizia, richiamati nel regolamento di giustizia e disciplina della FGI. Il concetto di lealtà sportiva rappresenta un principio generale, etico e giuridico, informatore dell’intero ordinamento sportivo, che si pone quale autonoma fonte di obblighi per gli appartenenti al medesimo sistema, svolgendo allo stesso tempo una funzione valutativa delle pratiche e delle condotte da tali soggetti poste in essere [34]. Nonostante le difficoltà nell’individuare una nozione univoca di lealtà sportiva, essa rappresenta indubbiamente una regola comportamentale di carattere giuridico (preesistente alla co­dificazione operata con il codice di comportamento sportivo del CONI [35], che impone uno specifico obbligo di correttezza agli appartenenti all’ordinamento sportivo, la cui violazione integra un illecito sportivo cui l’ordinamento risponde con l’adozione di sanzioni disciplinari. Spetta ai giudici sportivi, nella loro qualità di interpreti, concretizzare e riempire di contenuto tale princi­pio, sulla base di una valutazione che andrà effettuata caso per caso e sulla base di un certo inevitabile grado di discrezionalità [36]. Nel caso di specie, tale attività ermeneutica aveva condotto la Commissione di giustizia della FGI a riscontrare – in due distinti ma connessi procedimenti disciplinari – la violazione del suddetto principio nella proposizione da parte di un proprio tesserato di due ricorsi di fronte al Tar Lazio (aventi ad oggetto, rispettivamente, l’impugnazione di una pronuncia dell’Alta Corte di giustizia in cui era risultato parzialmente soccombente e di una seconda sentenza che aveva rigettato il ricorso dallo stesso promosso). A integrare la violazione del principio di lealtà sportiva, inoltre, avrebbe contribuito il comportamento materialmente tenuto dal ricorrente, che si era astenuto dal partecipare personalmente all’assemblea straordinaria della FGI convocata per rinnovare le operazioni di voto cui egli non aveva potuto partecipare nel corso della precedente assise. Il Tar, [continua ..]


5. Considerazioni conclusive

Il delicato tema delle relazioni tra autonomia dell’ordinamento sportivo e garanzia dei diritti e degli interessi dei soggetti affiliati alle federazioni sportive trova nella pronuncia del Tar Lazio in commento un ulteriore banco di prova. Il punto di equilibrio tra le diverse esigenze era stato individuato dalla Corte costituzionale nella tutela risarcitoria azionabile di fronte al giudice amministrativo da parte di chiunque si ritenesse illegittimamente leso in un proprio interesse da una sanzione irrogata da un organo di giustizia sportiva, a fronte dell’impossibilità di richiederne l’annul­lamento, pronunciabile esclusivamente in sede sportiva. In questo delicato bilanciamento si inserisce la valutazione effettuata in sede giurisdizionale circa il principio di lealtà sportiva: valore fondamentale nell’ordinamento sportivo, essa non può mai considerarsi lesa da quei comportamenti che siano funzionali a tutelare legittimamente le pro­prie pretese anche di fronte agli organi di giurisdizione amministrativa, sempre che non si travalichino i limiti dell’abuso di diritto. Il legittimo esercizio del diritto di difesa costituzionalmente riconosciuto, insomma, non può essere in contrasto con i principi ordinatori del sistema sportivo nazionale. Tale valutazione discrezionale del giudice amministrativo mette in luce alcuni profili d’in­stabilità del predetto equilibrio. I procedimenti di giustizia sportiva si caratterizzano per un inevitabile margine di discrezionalità nell’interpretazione delle norme applicabili al caso di specie e nella valutazione dei fatti (a maggior ragione nella cristallizzazione di clausole generali come quella di lealtà sportiva). Una discrezionalità che è al tempo stesso sintomo evidente dell’auto­nomia dell’ordinamento in cui tali organi operano e che dovrebbe improntare il sindacato del giudice amministrativo alla massima cautela, anche quando sia in gioco la garanzia del diritto di difesa [39]. Nel caso concreto, invece, il Tar ha ribaltato senza troppi dubbi una valutazione compiuta da un organo di giustizia sportiva che, valutando nell’ottica di una complessa «censurabilità associativa» determinate condotte (singolarmente lecite), le aveva comunque considerate contrarie ai principi di correttezza e lealtà sportiva, perché riflesso di un atteggiamento di [continua ..]


NOTE
Fascicolo 2 - 2016